此外，執(zhí)法界限的模糊性也使得海上事件的風(fēng)險大幅上升。中國至今既未給出九段線的明確坐標，也未明確其在九段線內(nèi)打算行使的主權(quán)權(quán)利。模糊性帶來了隨意性，加之愛國主義熱情的驅(qū)動，以及對部門權(quán)力擴大和預(yù)算增加的渴求，海警傾向于實施執(zhí)法權(quán)力最大化。一位中國官員曾表示：“一旦海上局勢緊張，基本上海警要什么政府就給什么。”

而在菲律賓這個欠發(fā)達的群島國家，海警疲于應(yīng)付海島間水域的執(zhí)法、搜救及救災(zāi)工作，因此海軍承擔(dān)了相當(dāng)一部分南海的執(zhí)法工作。在黃巖島事件中，試圖逮捕中國漁民的就是一艘菲律賓軍艦上的海員。馬尼拉此后認識到動用海軍會顯得其氣勢洶洶并增加沖突升級的風(fēng)險，因此也在著力擴建海警力量，但政府在財力上仍力不從心，且海軍也不愿意交權(quán)。

當(dāng)然，前景并非一片黯淡。國家間已經(jīng)開創(chuàng)了一些合作先例，并且還有更多這樣的機會尚待發(fā)掘。例如，中國與東盟國家已同意建立外交部間熱線，以應(yīng)對海上緊急事態(tài)。

不過，要使熱線發(fā)揮作用還需要更多考量與規(guī)劃。首先，外交部并非漁業(yè)和海警的直接管轄部門，在各自為政的官僚體系下，前方人員未必認為有必要通報外交部門或遵從其指示。況且在包括中國在內(nèi)的一些國家，外交部屬于弱勢部門，接聽熱線的官員可能不具有即時決策以遏制危機迅速發(fā)酵的權(quán)力。

所以，單單接通熱線還遠遠不夠。各國需確保熱線全天候暢通，并定期進行測試，對接聽熱線的官員也須進行培訓(xùn)，以便在緊急事態(tài)發(fā)生時采取迅速而切實的措施使緊張局勢降溫，而不是機械重述各自政府的主權(quán)申索。各國也應(yīng)確保在各自的政府體系內(nèi)建立一套職責(zé)明確、能在緊急事態(tài)下迅速啟動的指揮控制機制。溝通上的任何延誤或周折，都可能使得國家痛失危機降級的機會，有效外交的空間也可能因此受到限制。

但熱線平臺也僅僅是一個被動反應(yīng)機制。隨著海上摩擦增加，僅靠善后機制仍難以為繼，南海各國需要一套可持續(xù)的預(yù)防性機制，減低沖突發(fā)生的幾率。

漁民是涉海事務(wù)中最難以預(yù)測和控制的群體，即便政府無心肇事，漁業(yè)活動也隨時可能觸發(fā)一場危機。然而，漁業(yè)也為合作與信心的構(gòu)建提供了切入點。

中國外交部表示，中方在南海的人工島駐點將用于“漁業(yè)服務(wù)及民事行政管理”。北京應(yīng)當(dāng)確保其“避風(fēng)、導(dǎo)航、搜救、海洋氣象觀測預(yù)報”等功能對通行南海的各方均開放使用，而不僅僅是服務(wù)于中國自己的力量投射。

無論主權(quán)爭端最終結(jié)果如何，南海漁業(yè)資源都將是脆弱的公共資源。只有共同管理和保護才能確保各方都享有可持續(xù)的漁業(yè)資源以供開采。例如，沿海各國可在脆弱水域共同制定執(zhí)行季節(jié)性休漁制度，以給予資源恢復(fù)的空間。

南海各國最終仍須達成平等友好的漁業(yè)共享協(xié)議，這方面并不乏先例。中國和越南在北部灣達成海上劃界協(xié)定之后，就兩國對該區(qū)域內(nèi)漁業(yè)資源的共同養(yǎng)護、管理和可持續(xù)利用，成功達成共識。菲律賓和臺灣就雙方在重疊的專屬經(jīng)濟區(qū)海域開展?jié)O業(yè)執(zhí)法合作的談判也進入最后階段。

由于海上劃界爭端的復(fù)雜性，漁業(yè)協(xié)議談判必不輕松，政治上也不免遭詬病。但不作為的后果將是各種危險對峙頻發(fā)，以至威脅整個區(qū)域的和平與安全。

文/謝艷梅 駱舒嫻 來源：英國《金融時報》

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