二、中國建設海外基地有法可依、有例可循

一個國家能否成功部署海外基地在很大程度上依賴于基地建設的法律依據是否充分，以及一些國家的通常做法是否可以構成中國海外基地建設的參照，有法可依有例可循是中國海外基地建設的基本前提和保證。第一，海外基地部署與《聯合國憲章》的規定及公認的國際法準則相契合，具有充分的國際合法性。第二，在平等自愿的基礎上與東道國簽署的駐軍條約或部隊地位協定，可以促進雙方政治意愿的法律化；[xxvi]第三，國家外交政策和實踐也證明海外基地部署能夠發揮維護區域穩定、促進東道國和平等公共服務功能。因此，無論是在國際法、東道國法律、國內法，還是在國際實踐與先例方面，中國的海外基地建設都有充分的依據。

（一）國際法的認可與東道國的法律允許

任何一個主權國家都有維護本國合法利益的權利，特別是自己的生存與發展權。各國根據形勢發展和利益需要，在不犧牲或損害別國利益的前提下，均有權自主決定采取適當措施維護本國利益、保障長遠發展。[xxvii]因此，中國在國際法律框架下，尊重《聯合國憲章》的相關原則，遵守東道國有關海外駐軍及基地部署的相關法律規定，建設符合本國海外利益發展需要的海外基地具有充分的合理性。

第一，國際法和《聯合國憲章》的認可與支持。隨著軍隊職能與海外軍事部署功能與性質的變化，一個國家根據主權國家行使自衛權、維護共同安全及參與維和行動、開展人道救援等目的的需要而建立的海外基地，開始在保障軍隊遂行非戰爭軍事行動、應對非傳統安全威脅中發揮重要作用，其所擁有的國際法律地位呈現出逐漸加強的趨勢。從《聯合國憲章》（以下簡稱《憲章》）中可以看出國際法對海外基地法律地位的某種認可。雖然一個國家在其他國家領土上設立軍事基地的行為還沒有形成有關國際習慣，但也沒有被國際法所明確禁止，主要原因在于一國海外基地具有維護國家和國際社會安全的雙重功能。[xxviii]

《憲章》對于海外基地建設的認可或支持，可以從三個方面加以認識。首先，相關會員國可在安理會授權的情況下，依照特別協定供給為維護國際和平及安全所必需的軍隊、駐扎點等便利，即包括獲得在他國建立海外基地的合法性權利，[xxix]聯合國維和行動即是在此規定下，從側面對海外基地存在的合理性和合法性給予了肯定。其次，各會員國在安理會采取必要辦法之前，擁有因行使單獨或集體自衛權而采取必要自衛措施的權利，[xxx]該自衛措施不排除通過建立海外基地來行使自衛權，例如，聯合國在其締約國境內部署軍事基地用以開展維和行動的做法就是從維護國際社會集體安全角度出發的，這也就間接賦予有關國家為維護區域共同安全而在海外部署軍事基地的合法權利。再次，在任何托管協定內可以指定一個或數個戰略防區，由安理會代表聯合國對以上戰略防區行使相關職權，這在一定程度上說明海外基地所發揮的特殊作用得到了國際法的認可。[xxxi]

第二，有關的東道國法律允許他國在其領土上部署軍事基地。東道國國內法律是否允許外國駐軍及接受海外軍事基地部署是影響部署國海外基地能否成功建設的重要因素。實踐表明，一些國家往往出于不同的目的并不反對外國在其本國領土上駐軍及部署軍事基地，比如，中東一些國家以及韓國、比利時、土耳其、菲律賓等。在達成雙邊協定后，東道國在經濟方面可以獲得高額租賃費、技術援助、貿易優惠等利益。以塔吉克斯坦為例，俄羅斯每年向其繳納的高額軍事基地租金成為該國政府的一筆重要財政收入。而在國家安全方面，東道國可以享受海外基地部署國帶來的安全外溢效應，在降低國防成本的同時可以促進國家政權穩定，土耳其接受美國的軍事基地建設也正是主要基于此原因；[xxxii]除此之外，部署國在基地建設及運營過程中，由于對輔助人員及各個產業社會配套服務的需求，還會提高當地居民的就業水平，這也受到基地所在國家歡迎。

為了滿足自身在經濟、安全、民生等方面的戰略需求，一些國家在其憲法中就外國在本國建立海外基地或駐軍問題做出規定，或者采用制定專門法律的方式對外國軍隊駐留進行必要的約束。比如，1962年比利時修改憲法，其中第121條規定，外國軍隊非經法律特許，不得編入比利時國家軍隊，也不得駐扎或通過比利時國境，這一看似“不允許”的法律實際上表示，在一定情況下，比利時有權通過法律特許其他國家的軍隊入駐；《大韓民國憲法》第60條第一款規定，國會對宣布戰爭、向國外派遣軍隊、或在本國領土內駐留外國軍隊，均有同意權；1982年的土耳其憲法也允許外國軍隊在其境內駐軍；英國1952年頒布的《外軍來訪法》、美國2000年頒布的《軍事域外管轄法案》（Military ExtraterritorialJurisdiction Act）、蒙古國制定的《外國軍隊駐扎和國境法》以及拉脫維亞制定的《外軍地位法》等都在很大程度上規范了海外駐軍及基地部署的行為，這不僅滿足了本國的戰略需求，也保證了國家和民眾的基本權利避免因外國駐軍而受到侵犯。[xxxiii]

在實踐中，并非所有接受海外駐軍的東道國憲法都直接就基地建設和來自海外的駐軍問題進行明確規定。大多數情況下，在不同歷史階段、出于不同的國家戰略需求，如物質利益、共同防務、伙伴關系等，東道國會通過與部署國簽訂雙邊軍事協定的方式就軍事基地的租賃、駐軍地位等問題作出安排。如，1946-1990年期間英國與美國基于共同防務需要簽訂雙邊軍事協定，允許美國駐軍，1991-2014年間，兩國的雙邊軍事協定根據所謂持久的伙伴關系而建立；1956-1992年間，菲律賓基于本國物質利益需要，通過協商談判接受美國駐軍，2001-2014年間，兩國之間的軍事協定則是基于共同防務需要而建立的。[xxxiv]截至2014年9月，美國在海外部署的軍事設施近600處，先后與100多個國家簽訂了駐軍地位協定，[xxxv]從國際法層面加強了對其海外基地及駐軍人員的保障。因此，基地部署國一方面應在國際正義和聯合國使命框架下，塑造承擔大國責任、提供公共產品的形象；另一方面可通過與基地東道國簽訂駐軍協定將海外基地建設的軍事問題轉變為法律問題的辦法以增強合法性。[xxxvi]

（二）中國國內法的支持和實踐經驗的積累

目前，中國尚未在海外建立軍事基地，雖然國際社會認為中國的相關外交政策，如互不干涉內政原則，限制了中國海外保護性部署的戰略選擇，[xxxvii]但這并不意味著中國未來不能建立海外基地，況且從國際法源來看，互不干涉內政原則是從國家主權平等原則中衍生出來的[xxxviii]。通過對有關國內法律進行解讀，不僅可以說明中國建設海外基地與尊重國際法、相互尊重主權及互不干涉內政原則之間并不對立，還能夠找到海外基地建設與堅持和平共處五項原則、承擔大國責任之間的共融性。[xxxix]

為了保衛國家安全和滿足現實利益需要，《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》）賦予了國家采取有效防衛措施、建設必要保障設施、發展相當規模武裝力量的權力。同時，這些權力又不會無限擴張，它將與國家的發展需要相適應。《國防法》強調必須在和平共處五項原則基礎上開展對外軍事交流與合作，支持國際社會所采取的以和平為目的的相關軍事活動，并將嚴格遵守與外國締結或加入的條約及協定。[xl]因此，未來中國建設海外基地將會以國家需要為前提、以互不干涉內政和遵守國際法為原則、并以和平發展和共同發展為目的。這是《國防法》對本文所討論的核心問題所給予的法律支持。

《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國家安全法》）規定，中國特色的國家安全以軍事安全為保障，以國際安全為依托；在統籌傳統安全與非傳統安全的基礎上，積極開展國際安全合作，履行國際安全義務；實施積極防御的軍事戰略，建設與國家利益發展需要相適應的武裝力量，依法采取必要的防衛措施，維護國家主權及海內外利益。[xli]《國家安全法》不僅明確了中國發展武裝力量的和平目的及其保衛國家和國際安全的主要任務，還賦予了國家采取一切必要措施進行防衛的權利，即不排除通過建立海外基地的方式來維護國家海內外利益，并承擔大國責任提供國際安全公共產品。這是《國家安全法》對海外基地建設問題的法律支持。

在國際軍事交往與實踐中，中國已簽署《上海合作組織成員國關于舉行聯合軍事演習的協定》和《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于舉行聯合軍事演習期間其部隊臨時處于對方領土的地位的協定》，就部隊開展聯合軍事演習期間的相關事宜與有關國家達成共識：中國海外駐軍將尊重東道國國家主權、法律和風俗習慣，不干涉東道國內政、不參與其領土內的政治活動，不破壞東道國的自然資源、生態環境以及文化遺產等；[xlii]中國贊同就海外駐軍人員的司法管轄問題與東道國達成共識性管轄原則。[xliii]這兩份協定為今后中國建立海外基地提供了雙邊的法律設計路徑和經驗借鑒。按照其所體現的思路及原則，中國今后可以和海外基地目標設置地所在國家通過雙邊協定方式營造相關法律環境。

在國家政策層面，中國也正在不斷嘗試在傳統政策與新的國際現實之間進行必要的調適。2010年突尼斯發生變局，繼而波及西亞、北非等地區，面對這場中東大變局，和初期的行動相對滯后相比較，中國逐步提高了應對有關問題的前瞻性，并以“負責任的第三方”的立場對利比亞、敘利亞、巴勒斯坦和以色列等國面臨的政治變局給出了建設性意見，力勸雙方以和平談判等方式解決問題。[xliv]中國建設性介入中東的政策無不彰顯出中國在尊重國際法準則的前提下，積極參與國際事務的積極態度，這不僅維護了國際秩序的基本規范，還幫助調停矛盾、緩和危機、引導事態向和平穩定的方向發展。[xlv]這與國家一貫主張的和平外交政策相一致，體現了中國與國際社會互動的建設性貢獻，[xlvi]并且這種建設性介入政策已開始在實踐中被國際社會普遍接受。另外，以聯合國維和行動為例，最初，中國認為這類行動是侵犯有關國家主權的行動，然而自1992年4月中國首次向柬埔寨派出400名解放軍官兵參與維和任務起至今，中國的維和行動始終沒有停止，與此同時，中國的互不干涉內政政策仍在持續。因此，中國具有通過調整互不干涉內政政策的內涵以適應國家和國際安全環境變化的能力。基于這樣的認識，顯然，不應教條地理解互不干涉內政政策，并應對軍事力量在海外的駐扎和相關基地建設持開放態度。只有這樣，才不會自我束縛，進而不會造成對國家發展和海外利益保護的妨礙。

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