外交轉型、利益排序與大國崛起
摘要 2012-2014年，中國外交經歷了從“韜光養晦”到“奮發有為”的轉型過程。在這個過程中，中國加大了在釣魚島和南海等涉及領土領海主權問題上的維權力度，并提出“一帶一路”和建立亞洲基礎設施投資銀行的國際倡議。2012-2014年中國外交戰略原則從韜光養晦轉型取得的成果說明轉型是正確的選擇。這次外交轉型，建立在中國經濟超過日本成為世界第二、綜合國力增長速度快于其他世界大國、與美國的絕對實力差距加快縮小的基礎上。今后幾年，國際格局將是兩極化趨勢，中美綜合國力差距將繼續縮小，但中國綜合國力弱于美國將仍是現實。這意味著，今后幾年中國對外戰略的性質要定位于崛起戰略而非世界主導戰略，戰略目標和策略要符合世界第二大國的實力地位而非世界第一大國。
堅持國家利益導向，制定最有利于維護國家利益的外交政策
當前中國外交成績是主要的。另一方面，由于中國外交同時在多個方面付出了很大努力，外交政策覆蓋的面比較廣泛、頭緒比較繁多，在這個過程中，也存在一些值得改進的地方。
我認為，中國外交中取得成功的方面，與堅持以國家利益為政策出發點的基本原則直接相關。而外交策略需要改進的方面，則與國家利益界定或排序不明確有關。以國家利益為對外政策出發點這個原則看起來似乎很簡單，但要在實際決策中把握好并不容易。
20世紀90年代初起，中國在很長時期內堅持了“韜光養晦”的外交原則。2001年學界首次出現對這一原則的反思和討論，此后討論不斷升溫。討論的核心問題是中國實力地位的增長是否已經到了經濟利益第一優先的國家利益排序需要進行調整的階段。學者們在這一問題上的認識形成較大分歧。
自20世紀80年代初起，很長的時期內，我國的總體戰略是“以經濟建設為中心”，外交的主要任務是為中國的經濟建設營造一個良好的國際和平環境。在這樣的背景下，韜光養晦的原則確實為實現這一戰略目標起到了至關重要的作用。
2010年以后，關于是否應該長期繼續實行韜光養晦原則的爭論變得更加激烈。一部分學者認為，中國已是世界第二大經濟體，中國不同利益的客觀重要性已經發生了變化，不能再按照過去的利益排序規劃外交政策。除了經濟利益以外，其他領域的利益在中國外交中的重要性顯著上升了，不能簡單地將其他領域的利益讓位于經濟利益。國家利益重要性的排序變化，要求外交工作更準確地把握以國家利益為外交出發點的原則，簡單地堅持韜光養晦原則已經無法最大限度地維護國家利益了。
2013年中國外交從韜光養晦轉向奮發有為，首先就是調整了外交政策所服務的國家利益排序。這體現為外交戰略目標的轉變，從創造有利于經濟建設的國際和平環境，轉向塑造有利于實現中華民族偉大復興的國際環境。
其中隱含的信息是，經濟利益在中國外交中已經不是首要的、壓倒性的利益考慮，我們的首要利益是從是否有利于中華民族偉大復興的政治角度來考慮一切外交政策 考慮我國和國際社會之間關系，考慮我國與其他國家的戰略關系。
這個轉變符合中國綜合實力已經成為世界第二的實力地位變化，也符合經濟利益已非首要利益的客觀變化。雖然這個戰略轉型總體上是成功的，但在一些具體問題上存在著需要解決的問題。
依據綜合國力將民族偉大復興作為外交首要目標是合理的，但綜合國力是由不同實力要素構成的，在具體外交問題上的策略需要根據相關的國力要素來界定。例如，我國與美國在軍事實力上的差距要大于經濟上的差距，因此我國在安全問題上承擔的國際責任就不能像經濟問題上承擔的國際責任那么大。對于具體問題上的國家利益界定和政策制定需要細致的實力與目標的可行性研究，不能以綜合國力為制定解決具體問題的政策基礎，要遵守實力要素不可轉換性的規律。
當前，學者們在朝鮮半島問題上的觀點存在著較大的分歧，其主要原因是大家對我國在朝鮮半島的利益認識不同，特別是對無戰與無核兩者的利益排序認識不同。認識上的差別，導致對無戰優先還是無核優先的爭論。有人認為既要無戰又要無核。這種魚與熊掌兼得的想法符合人類愿望的本性，但不符合人類的能力。當兩者不可兼得時，人只能選擇其一或者兩者全失。對于兩個不可兼得的利益進行排序，是我們制定符合客觀實際政策的前提，而不進行排序的結果則是兩者兼失的概率要大于得其一，更遠大于兩者兼得。
在韓國部署薩德的問題上和南海問題上也存在著相似的問題。例如，有關南海問題的爭論曾是維穩優先還是維權優先，即與東盟國家的戰略關系和島嶼主權兩者中何者對于中國崛起更為重要。在薩德問題上的爭論與無核問題的爭論本質相似，都是我國現有軍事實力能支持我國在朝鮮實現什么樣的安全利益。當制定的利益目標超越我國軍事實力時，這種利益目標不但實現不了，而且還會影響我國的戰略信譽，從而造成不必要的戰略損失。
需要在準確認識自身實力地位的基礎上界定國家利益
國家利益的界定，并不是一個一勞永逸的靜態判斷。我們需要根據自身在國際體系中實力地位的變化，特別是具體事務上的實力地位，來界定我國具體的國家利益。當我們對自己在體系中的實力地位認識不準確時，對具體國家利益的界定也就會出問題。
韜光養晦執行到后期之所以效益越來越低，其原因是我們的外交政策沒能及時根據實力地位變化調整對國家利益的判斷。
在我們成為世界第二大國之前，執行韜光養晦政策是合理的。在中國實力存在明顯不足，自身不受國際社會重視的時候，這種策略是有效的，它為發展自身實力提供了戰略機遇。然而，隨著中國實力地位的上升，利益目標遠遠低于實力地位，促使“中國責任論”盛行，批評中國是不負責任大國的國際輿論給我國崛起帶來不必要的困擾。
對自身實力地位認識不準確的情況有兩種：一種是低估自身實力地位，于是外交政策目標不符合實力地位，這是韜光養晦后期的情形。另一種則是高估自身實力地位，外交政策追求的利益目標高于自身實力，這是奮發有為外交戰略自2015年起可能會面臨的問題。低估和高估實力都會導致界定國家利益不符合實際情況，都不能有效維護國家利益。現在有學者提出“戰略透支”的概念，這個概念雖然不適于描述崛起國的冒進問題，不過這反映出一些學者認識到高估實力可能帶來的風險。
在中國實行奮發有為外交原則的過程中，一方面我們要有積極作為，承擔和世界第二實力地位相應的國際責任，逐漸增加為世界提供的公共產品、外交理念和國際倡議。我們不僅要承擔經濟責任，還要承擔更多的國際安全責任。通過提供更多安全公共產品的方式，滿足周邊國家的安全關切。
與此同時，我們還需要防止承擔的國際責任超越中國的國力，特別是具體的實力要素能力。目前，和平實現朝鮮半島無核化是超越所有國家能力的，因此中國的無核化政策要符合中國的相關實力。
一國可以承擔什么樣的國際責任，是相對客觀的。例如，聯合國規定，發達國家為發展中國家提供的援助應為其國民生產總值的0.7%。目前，絕大多數發達國家都未達到這個標準。按發達國家的這個標準，在中國GDP為10萬億美元的情況下，年度承諾的援助額度應不超過700億美元。在將我國定位為發展中國家的情況下，我國年度對外援助的額度則應低于700億。
目前，中國的總體實力還明顯低于美國，因此中國承擔的國際責任不應超過美國。目前，我國政府和國際社會都將中國定位于崛起大國。中國說自己是國際秩序的創建者、維護者、改革者，“是世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者”這些說法在原則上都沒有問題，但在制定具體政策時，需明確中國要維護什么和改革什么。
之所以我們對于國際秩序的具體政策不明確，其背后的一個原因是，外交政策制定過程中缺乏對我國具體實力地位的細致界定和衡量。不了解我國某項具體實力能在現有國際體系內做什么和做不了什么，就很容易影響頂層設計和政策實施的效果。
此外，我們對“國際體系”和“國際秩序”兩者不做區分，甚至認為兩者是同一個東西。在釣魚島問題上，我們強調維護雅爾塔體系和秩序；在南海問題上，我們要改革美國主導海洋的秩序；在克里米亞問題上，我們是維護還是改革國際秩序的政策不明。
這些問題很大程度上源于沒有區分“國際體系”和“國際秩序”。機械表和電子表是不同的體系，走得準確與否是秩序。中國作為世界第二大國、崛起大國，我們的實力還不足以改變國際體系，但可以對國際秩序進行改革。
國際體系由行為體、國際規范和國際格局構成。我國不可能改變行為體，主權國家作為最主要的國際行為體在幾十年內都無法改變，要改變聯合國制定的以主權為基礎的現代國際規范也是超越我國能力的。我們實力的增長有可能促進國際格局從一極格局向兩極格局變化，這將改變國際格局，且不遙遠。改變國際格局就會促進國際權力再分配，于是促使國際制度安排進行改革，于是建設成新的國際秩序。這意味著，作為崛起大國，我國將在雅爾塔體系內對現有秩序進行改造。例如，亞洲基礎設施投資銀行的建立，就是對國際金融秩序的改變，是對國際金融權力進行的再分配，使其對新興國家更有利。
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