2003-2012：人口政策為何沒有得到及時調整？

2000年之后，隨著市場興起后人口的大量流動、低生育率問題的凸顯，計生政策愈來愈脫離現實，人口學家與社會輿論普遍呼喚改變人口政策，但是黨和國務院“穩定低生育率水平”的政策方針卻沒有松動，對人口指標的具體規劃一直都是各省市的核心控制指標。如果從計生體制的利益阻力、個別學者的否決作用或是制度粘性來解釋這個時期的延續性，就會在很大程度上忽視了利益與制度背后的規范結構。五普結果所引發的人口政策大討論正好碰上這個時期的領導人換代，然而卻沒有誘發政策的改變。關鍵問題是：一個宣傳要以市場經濟為主體的國家，其新上任的決策層在理念上為什么要對人口保持計劃呢？或者說，為何國家可以把其他社會經濟事務交給市場，而人口卻不能交給市場與社會去自主決定？

答案在于發展是國家的目標，計劃是國家的手段，人口會妨礙發展，因此必須加以控制。另外，在決策層的觀念里，人口是關乎國計民生的基礎性指標、產業，人口安全長期屬于干系重大的全國性公共品，因此繼續維持已有的計生政策就是最安全保險的辦法。要對發展保持控制，由國家計劃委員會轉型而來的發展與改革委員會就必須對人口保持控制。因此，在2003年以后的規劃文本中，人口增長依然是其中各地政府以及發改委重點管控的約束性條件。從這里也可以看出，計生政策也不是計生委一家一廂情愿要堅持的任務，而是政府部門為了落實國家“上層思想”而持有的整體思路。

從政經戰略出發的人口管控思路，也直接導致人口統計學陷入一種迷茫狀態，因為調查結果必須“被調整”，便于為這些不變的理念提供“證據”。這個時期的五普調查結果盡管顯示出生率非常低，但卻被判定為“不可信”，以致相關部門年年反復調查，然后又反復“不信”。這說明“人口統計迷茫的根本原因既不是數據質量問題，也不是技術方法問題，而是研究背后的思想認識出了問題”。

另一方面，從政策執行環節來看，生育控制也出現了一些被動的變化。首先，這個時期的計生政策已經由原先的行政管制、經濟處罰為主，轉化為“綜合治理、優質服務”的新思路上來，1980、1990年代的那種大規模計生上環、結扎運動消失了，基層計生工作的強制執行較之以往已減弱，計生工作更加強調政策的服務性。同時，2000年以后，涉及計生政策松緊存廢的政策討論得以公開，頻頻見諸主流媒體，這在一定程度上也被媒體過份詮釋為該屆政府對計生政策的態度有所緩和。還有一些國外學者認為是國家的人口管理范式轉向社會服務型的結果。

事實上，計劃永遠沒有變成市場，管理也沒有變成服務。政策執行的局部放松，并不意味著“上層思想”的轉變。從理念結構的內在規律來看，“上層思想”的轉變與人口形勢的變化并不同步。要轉變理念，必須要有決策者在自身話語背景下所能感受到的危機。2003年十六屆三中全會之后，決策層唱響“五個統籌”，大規模開展社會事業建設，這直接催生了人口老齡化造成的養老金危機，也才使2013年至今習近平政府開始真正思考其人口態度。

2013年至今：“全面二孩”是否意味著“上層思想”已經變化？

2013年中共十八屆三中全會以來，新的政府正式啟動“單獨二孩”政策，2015年政府工作報告中也不再提“堅持計劃生育的基本國策”，10月的十八屆五中全會更是通過“全面二孩”的決議。這事實上是順承上一時期的思路，從養老壓力角度考慮低生育率問題。而領導層的更替正好為政策變遷提供了一個機會窗口，由此產生了“單獨二孩”人口政策的調整。相對于嚴重的低生育率現實，這種調整屬于較為保守的做法。

更重要的是，如果“上層思想”不發生根本轉變，2016年落實“全面二孩”政策，也不過是在“發展＋規劃”這一理念范式下的修修補補，計劃生育的政策思路仍然會一直持續。即便是擔憂養老金危機而作出調整，也是堅持人口是“可以計劃的”，其根本出發點只是通過計劃將生育率提高到更替水平以上。可以推斷的是，只有新決策層依靠不同的理念對發展話語與計劃思維進行系統反思，才能徹底改變依靠計劃的人口政策。

作者：劉驥、熊彩、德新健

來源：《二十一世紀》2015年12月號

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