2013年8月29日，美國(guó)華盛頓郵報(bào)披露了前美國(guó)國(guó)家安全局承包商雇員斯諾登提供的絕密文件《美國(guó)國(guó)家情報(bào)計(jì)劃2013財(cái)年預(yù)算說明—第一卷：概要》（簡(jiǎn)稱《概要》），雖然迫于美國(guó)政府壓力只公布了178頁文件中的43頁，且絕大部分是預(yù)算圖表，但此舉使得外界首次有機(jī)會(huì)一窺美國(guó)“黑色”預(yù)算項(xiàng)目。美國(guó)天基偵察系統(tǒng)包含在這些“黑色”預(yù)算項(xiàng)目之中，對(duì)外高度保密，相關(guān)信息幾乎全部來自新聞媒體的推測(cè)，可信度較差，甚至相互矛盾。為此，本文在這份文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他資料信息，對(duì)美國(guó)天基偵察的預(yù)算規(guī)模和系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。

1 美國(guó)軍事航天管理體制背景

從美國(guó)軍事航天管理體制來看，分為“白色航天”和“黑色航天”兩大部分，分別由美國(guó)國(guó)防部和情報(bào)界負(fù)責(zé)管理。“白色航天”經(jīng)費(fèi)由國(guó)防預(yù)算列支，受美國(guó)信息自由法案的約束，其型號(hào)名稱、衛(wèi)星數(shù)量、功能用途和經(jīng)費(fèi)數(shù)額等信息一般對(duì)外公開。“黑色航天”經(jīng)費(fèi)由“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”（NIP）和“軍事情報(bào)計(jì)劃”（MIP）預(yù)算列支，由美國(guó)參議院情報(bào)特別委員會(huì)和眾議院情報(bào)常設(shè)特別委員會(huì)審查，對(duì)外嚴(yán)格保密，甚至型號(hào)名稱都不對(duì)外公布。非常著名的“鎖眼”（KH）光學(xué)成像偵察衛(wèi)星、“長(zhǎng)曲棍球”（Lacrosse）雷達(dá)成像偵察衛(wèi)星、“軍號(hào)”（Trumpet）電子偵察衛(wèi)星等名稱均為外界推測(cè)。
在美國(guó)情報(bào)界中，天基偵察系統(tǒng)及地面接收和運(yùn)管系統(tǒng)主要由美國(guó)國(guó)家偵察局管理。國(guó)家偵察局成立于1960年，但直到1993年才對(duì)外承認(rèn)該部門的存在，其具體任務(wù)和工作內(nèi)容仍高度保密。國(guó)家偵察局受國(guó)防部和情報(bào)界雙重管理，局長(zhǎng)由國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)家情報(bào)總監(jiān)共同任命，在行政上隸屬于國(guó)防部，但在業(yè)務(wù)上則歸情報(bào)界管理。

美國(guó)國(guó)家偵察局獲取的圖像偵察情報(bào)數(shù)據(jù)主要由美國(guó)國(guó)家地理空間情報(bào)局負(fù)責(zé)與其他來源情報(bào)融合、深度處理和判讀，制作成相關(guān)地理信息和情報(bào)產(chǎn)品，并作為國(guó)防部和情報(bào)界的地理空間情報(bào)歸口管理單位統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布；獲取的電子偵察情報(bào)數(shù)據(jù)主要由美國(guó)國(guó)家安全局負(fù)責(zé)與其他來源情報(bào)融合、深度處理、破譯和分析。美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室負(fù)責(zé)對(duì)包括國(guó)家地理空間情報(bào)局、國(guó)家安全局以及中央情報(bào)局（負(fù)責(zé)人力情報(bào)）等部門的情報(bào)產(chǎn)品進(jìn)行綜合，形成上報(bào)美國(guó)總統(tǒng)等決策層的情報(bào)日?qǐng)?bào)、簡(jiǎn)報(bào)和專報(bào)。

美國(guó)國(guó)家偵察局的預(yù)算主要在“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”中列支，國(guó)家地理空間情報(bào)局和國(guó)家安全局等部門的預(yù)算在“軍事情報(bào)計(jì)劃”也有列支，但以“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”為主。

海灣戰(zhàn)爭(zhēng)后，國(guó)家偵察局開始逐漸增加對(duì)國(guó)防部軍事作戰(zhàn)情報(bào)支持業(yè)務(wù)的比重。但由于受保密制度的限制，所以即使在美國(guó)軍方內(nèi)部，能夠直接接觸到這類系統(tǒng)性能指標(biāo)、運(yùn)行狀態(tài)和情報(bào)產(chǎn)品的人員也非常有限。美軍在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中，戰(zhàn)區(qū)人員經(jīng)常抱怨嚴(yán)格的保密制度使其無法看到“國(guó)家偵察系統(tǒng)”獲取的偵察數(shù)據(jù)，也給美軍與盟軍軍事合作和情報(bào)共享造成了負(fù)面影響，戰(zhàn)區(qū)人員更愿意使用商業(yè)高分辨率遙感衛(wèi)星的圖像數(shù)據(jù)。國(guó)家偵察局也在尋求一些改革和突破，重點(diǎn)是提高情報(bào)信息的處理和融合程度，提供綜合情報(bào)產(chǎn)品，從而規(guī)避情報(bào)界保密管理和隔離控制體系中對(duì)情報(bào)來源和性能的保密要求。

2 斯諾登泄露的文件概況

斯諾登泄露的文件是美國(guó)情報(bào)界于2012年2月向參議院情報(bào)特別委員會(huì)和眾議院情報(bào)常設(shè)特別委員會(huì)提交的預(yù)算申請(qǐng)文件中的一份，即《概要》，密級(jí)為絕密（TS//SI/TK//NOFORN）。“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”其他分卷以及“軍事情報(bào)計(jì)劃”文件此次未披露。

在美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)親自施壓下，華盛頓郵報(bào)刪除了特別敏感的內(nèi)容和數(shù)據(jù)，僅公布了“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”第一卷文件178頁中的43頁，包括國(guó)家情報(bào)總監(jiān)的聲明全文和圖表。其中，圖表包括情報(bào)界總體人力資源圖表、主要分計(jì)劃10年預(yù)算統(tǒng)計(jì)圖、各分計(jì)劃未來5年經(jīng)費(fèi)計(jì)劃表、各分計(jì)劃按項(xiàng)目列支總表等。

在這份絕密文件中，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)聲明概述了2013財(cái)年情報(bào)界工作總體思路和工作重點(diǎn)，各分計(jì)劃按項(xiàng)目列支總表中給出了各情報(bào)項(xiàng)目和系統(tǒng)的名稱和經(jīng)費(fèi)數(shù)額。這些信息可以作為分析美國(guó)情報(bào)界運(yùn)作，特別是天基偵察系統(tǒng)與任務(wù)的權(quán)威依據(jù)。

3 從泄密文件看美國(guó)情報(bào)界的工作現(xiàn)狀

在發(fā)生“911”事件后，美國(guó)加強(qiáng)了情報(bào)界的管理和經(jīng)費(fèi)投入。2013財(cái)年美國(guó)“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”預(yù)算申請(qǐng)達(dá)到526億美元， 比“911”事件時(shí)提高了1倍；另外，“軍事情報(bào)計(jì)劃”預(yù)算申請(qǐng)達(dá)到230億美元，情報(bào)預(yù)算總額共計(jì)756億美元。據(jù)專家估計(jì)，美國(guó)情報(bào)經(jīng)費(fèi)在20世紀(jì)80年代末期達(dá)到高峰，換算成目前的美元現(xiàn)值約710億美元。現(xiàn)在美國(guó)的情報(bào)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)超過冷戰(zhàn)時(shí)期的水平。

在美國(guó)政府預(yù)算緊縮的大環(huán)境下，美國(guó)情報(bào)界的經(jīng)費(fèi)規(guī)模也受到較大沖擊。根據(jù)美國(guó)預(yù)算控制法案，未來10年情報(bào)界將削減250億美元預(yù)算，其中到2017財(cái)年應(yīng)減少150億美元。而當(dāng)今美國(guó)面臨全球范圍的安全威脅，其廣度和復(fù)雜性不斷擴(kuò)展。因此，情報(bào)界開展了一系列評(píng)估活動(dòng)。

經(jīng)過對(duì)各類任務(wù)進(jìn)行短期和長(zhǎng)期費(fèi)效比分析，情報(bào)界提出要“接受并管理適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)”，放棄對(duì)一些威脅和風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，中止部分任務(wù)和能力建設(shè)，將有限的資金集中于關(guān)鍵需求，支持關(guān)鍵能力，解決體系短板，重視技術(shù)手段，以技術(shù)能力保持情報(bào)戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。“接受并管理適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)”也是向國(guó)會(huì)“叫苦”的一種策略。最終，情報(bào)界提出的2013財(cái)年“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”預(yù)算申請(qǐng)總額比2012財(cái)年撥付的預(yù)算金額減少了13億美元（2.4%），人員職位減少了1241名（1%）。

“國(guó)家情報(bào)計(jì)劃”預(yù)算從總體上分為管理和保障、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和開發(fā)、數(shù)據(jù)分析4大類項(xiàng)，這也代表了情報(bào)任務(wù)流程的4個(gè)階段。
2013財(cái)年的數(shù)據(jù)如下。
1）管理和保障：144億美元，占總預(yù)算的28%。在該階段主要是各情報(bào)機(jī)構(gòu)確定任務(wù)需求以及工作內(nèi)容；
2）數(shù)據(jù)收集：253億美元，占總預(yù)算的48%。在該階段主要是通過交流、技術(shù)和物理監(jiān)視、人力情報(bào)等手段獲取原始信息，渠道包括公開、秘密、信號(hào)、網(wǎng)絡(luò)和衛(wèi)星等。
3）數(shù)據(jù)處理和開發(fā)：61億美元，占總預(yù)算的12%。在該階段主要進(jìn)行信息過濾，包括破譯、翻譯、圖像處理等。
4）數(shù)據(jù)分析：62億美元，占總預(yù)算的12%。在該階段主要是對(duì)信息進(jìn)一步分析和提取，并與其他來源的信息進(jìn)行綜合研判，形成情報(bào)或產(chǎn)品。最終情報(bào)每天由專人遞交給美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)家安全事務(wù)助理。決策者基于這些報(bào)告進(jìn)行決策。最終情報(bào)還可能牽引出進(jìn)一步的問題，從而啟動(dòng)新一輪的情報(bào)工作流程。

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