漢武帝時期的漢帝國不斷展開對外遠征，每次遠征動員的人數都以數萬計，多時達到10多萬，最大規模時則超過20萬人，但較為罕見。不過這僅僅是士兵的人數，后方還有為運送糧草而設置的部門。因此，我們必須認識到，遠征動員的實際人數遠遠超過了上述的數字。數次遠征，不可避免地造成了漢帝國巨額財政費用的消耗。

遠征造成的財政困難

戰士歸來后，按照慣例要對他們論功行賞。而行賞所需的財政費用也是一筆巨額經費。例如，元狩四年（前119），為獎賞從匈奴戰爭凱旋的大將軍衛青和驃騎將軍霍去病的士兵，至少要花費50萬金，即50億錢。武帝即位時，由于文帝、景帝時期的積累，國庫充盈，甚至到了用之不竭的程度。但是，頻繁的軍事遠征卻致使國庫中的金銀糧草開始出現了虧空。

因此，為振興國家財政，政府必須采取新的財政政策。同時，新的財政政策還必須是能長時期執行下去的政策。于是，尋找一名具有非凡才能的財政官員的任務，便成了朝廷的當務之急。而順應了這一時代潮流登上歷史舞臺的人就是桑弘羊。考察武帝時期財政政策時，桑弘羊是絕不容忽視的人物。而且不僅在武帝時期，直到昭帝初期，他都扮演著重要的歷史角色。

但奇怪的是，盡管桑弘羊是如此重要的一位歷史人物，《史記》《漢書》卻沒有為他立傳。今人只有先從《史記·平準書》《漢書·食貨志》或者《鹽鐵論》中收集相關記載，才能拼湊成他的傳記（追記：其后出版了關于桑弘羊的研究專著，即吳慧：《桑弘羊》，齊魯書社，1981）。

桑弘羊登場

桑弘羊出生于洛陽商人家中，13歲時被召入宮中，在武帝近側侍奉。雖然入宮年份不詳，但從他之后的事跡可以推算出他于武帝即位前后入宮。據此推算，他應當比武帝年少三四歲。武帝離世之后，他仍舊以財政官僚的身份活躍于歷史舞臺，昭帝時期去世。

鹽鐵會議上，他孤身論戰賢良、文學之士，并且用盡一生主張新財政政策的執行，從未有過退讓。會議結束后的第二年，他因受到燕王劉旦謀反事件的牽連，被反對派殺害。據推算享年73歲或74歲。

桑弘羊年輕時就顯露出會計方面的才能，因而被武帝召入宮中，但最初擔任的是宿衛一職。從元狩年間開始，國家財政匱乏，急需出臺新的財政政策，這時他才發揮了作為財政官僚的才華。

首先，元狩四年（前119），他與大農丞（大農的副官，掌管國家財政）東郭咸陽以及孔僅等，共同制定并實施了鹽鐵專賣政策；元鼎二年（前115）晉升為大農丞，實施了均輸法；元封元年（前110）出任治粟都尉，實質上為大農（后改稱為大司農）的總領，負責鹽鐵專賣、均輸平準法的實施；天漢元年（前100）最終被任命為大司農令，成為掌管國家財政的最高官員。此后的太始元年（前96），由于受到他人牽連，被貶為大司農的副官搜粟都尉。但大司農令的官位一直被空缺下來，因而實際上大司農的管理還是由他繼續負責。武帝去世后，根據遺詔，他被封為御史大夫。而大司農令職位仍然空缺，所以武帝死后，國家的財政管理權也依舊由他執掌。

下文中闡述的武帝時期的新財政政策就是由這位桑弘羊制定并實施的。

鹽鐵稅收的管理權轉交于國家財政機構

鹽鐵產業在當時的中國是最為重要的產業。從戰國時代到漢代，只要提起富豪，不是鹽鐵生產者就是鹽鐵販賣者。鹽是人們生活中不可或缺的食材，但在中國，鹽產地卻僅限于沿海地帶（海水制鹽）、山西運城的解池（鹽水湖制鹽）、四川的鹽井（地下鹽水制鹽）等地。因此，這為制鹽和販鹽業者提供了壟斷巨額利潤的條件。上文曾提及，在漢初，吳王劉濞就是通過生產海鹽而增強了國力。此外，鐵的情況則是：戰國時代以后，鐵制工具普及，鐵成為農民生活中必不可少的物品。冶鐵和販鐵業者因此獲得了巨額利潤。

武帝之前，國家僅對制鹽、冶鐵業者課稅，征收的稅金納入少府。但由于少府是職掌皇室財政的機構，因此，來自制鹽、冶鐵業者的稅金并沒有成為維持國家財政運轉的資金來源。于是，改革便首先從這里開始了。具體而言，是指把稅金從少府轉移到大農（大司農），也就是把原來作為皇室財政收入來源的稅金移交給國家財政機構管理。

這一轉變發生的年代尚不明確。大約是從元狩三年（前120），也就是齊（今山東省）的制鹽業巨商東郭咸陽和南陽（今河南省南陽市）冶鐵業巨商孔僅被朝廷錄用為大農副官、擔任鹽鐵稅收管理的時期開始的。元狩四年，在他們的建議下，鹽鐵官營制度開始運行。桑弘羊參與財政改革，也發生在這一時期。

實施鹽鐵官營制度

東郭咸陽與孔僅到地方巡查后，設置了職掌鹽鐵官營制度實施的機構，并錄用了在實施政策的過程中負責處理事務的專職官員。據說，當時被選用的官員多為原制鹽業者或原冶鐵業者。

鹽與鐵的官營制度，在實施方法上各不相同。

具體而言，關于鐵的官營制度的實施方法為：國家在各地的鐵礦生產地分別設置名為“鐵官”的機構，共五十余所，隸屬于大司農，鐵器的鑄造與出售都在那里進行。鑄鐵所需的勞動力，源于服徭役的民眾、服徒刑的犯人以及專業的制鐵工匠，有時也來自官府奴隸。在不出產鐵的地方，則設置名為“小鐵匠”的機構，負責廢鐵的回收與重鑄。不過，小鐵官不直屬于大農令，由地方郡縣管轄。

各個鐵官主要鑄造全國農民使用的鐵器農具。因此，鐵的官營制度一經實施，農民除了鐵官制造的農具，就不能再購買其他制鐵業者生產的農具了。如上所述，通過鐵的官營制度，國家將鐵制品的生產與出售一手包辦，其收入源源不斷地轉化為國家財政來源。

另外，關于鹽的官營制度的實施方法為：在原有產鹽地分別設置名為“鹽官”的機構，共36處，負責管理鹽的生產。不過，生產本身還是由原來的民間制鹽者承擔，政府只是為他們提供煮鹽的工具。但是，產出的鹽全部被購于鹽官，再轉賣給民間，鹽的私營被法令所禁止。

換言之，鹽的官營制度與鐵不同，政府只是將產出的鹽制品買斷，再販賣出去而已。但在販賣所得收益被納入國庫這一點上，鹽鐵官營制度的性質是一致的。

鹽鐵的收益從皇室財政機構轉由國家財政機構管理，并且鹽鐵出售也變成由國家運營。這些都發生在上述元狩三年（前120）到元狩四年之間，正是衛青和霍去病率軍與匈奴軍激戰的年代。這說明，政府首先將鹽鐵作為改革的主題，其目的是緩解因發動對匈奴戰爭而導致的財政匱乏，鹽鐵官營制度成為新財政政策的起點。

實施均輸法與平準法

繼鹽鐵官營制度之后，國家又實施了名為均輸法、平準法的財政政策。這兩項政策的目的在于，通過由政府控制商品運輸、商品價格來抑制巨商的利潤、增加國家收入。均輸法始于元鼎二年（前115），其推行者就是這一年出任大農丞（大司農的副官）的桑弘羊。

均輸法的具體內容不詳，但綜合考慮《史記·平準書》《鹽鐵論·本議篇》《九章算術》等相關記事和后世的注釋可推測出其大致內容。原先政府所需的地方物產都先由商人收購，然后再由政府使用一部分郡國租稅進行購買。但是，將物產運輸到中央的過程環節繁雜，運輸費用增多，并且物品本身質量也不能令人滿意。于是，政府在地方設置運輸官，讓運輸官負責購入并把物品運送到中央。

假若均輸法的內容如上，那么政府官員赴地方購買和運輸物資的行為，無非就是一種國家商業行為。其目的在于通過實施均輸法來防止商人從中間環節獲利，壓制商人并充實國家財政收入。

繼均輸法之后的是平準法。它是在均輸法推出五年后的元封元年（前110）開始實施的。這一年，桑弘羊出任治粟都尉，主管國家財政。但是，均輸法實施后，由于中央的各機構分別向地方派遣官吏去購買所需物資，各機構相互競購的現象造成了物價暴漲，因而，即便實施均輸法，也無法抵消由高價購買造成的額外支出。于是，桑弘羊在各郡國增設均輸官，在地方上物價下落時，大量收購物資，用以抬高物價。同時，在首都長安設置平準官，將從地方購買來的物資都儲存于此，物價上漲時，便把儲存的物資賣出，進而降低物價。

以上就是所謂平準法的實施內容。其目的不僅在于調整物價，同時也在于通過國家購買出售物資來提高國家財政收益。因此，平準法與均輸法的結合，沉重打擊了大商人的利益。并且，加上上述鹽鐵官營制度的奏效，國家財政終于擺脫了危機。據說僅僅一年，首都和河東（今山西省南部）的官倉就堆滿了谷物，而單是首都均輸官收集的帛（絹布）就達到了500萬匹之多。

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