［導(dǎo)讀］四十年的改革開(kāi)放極大地改變了中國(guó)的面貌，城市化進(jìn)程帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)流動(dòng)，為社會(huì)治理、尤其是城市治理帶來(lái)了一系列新挑戰(zhàn)。本文作者認(rèn)為雖然治理鄉(xiāng)土中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)無(wú)法直接適用于治理城市中國(guó)，但經(jīng)過(guò)二三十年的發(fā)展和反復(fù)總結(jié)，中國(guó)的城市治理，正日益顯現(xiàn)出走向“超級(jí)郡縣國(guó)家”的趨勢(shì)，即以中央集權(quán)為導(dǎo)向（郡縣制）的治理傳統(tǒng)延續(xù)不變，并通過(guò)黨政科層體制在組織、技術(shù)上的全面變革，實(shí)現(xiàn)這一治理體系的全面升級(jí)。文章僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君參考。

中國(guó)從傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土社會(huì)”進(jìn)入“城鄉(xiāng)中國(guó)”以來(lái)，社會(huì)的資本、人口、資源等諸多要素流動(dòng)加速，呈現(xiàn)“大流動(dòng)社會(huì)”之態(tài)，對(duì)原有適應(yīng)靜態(tài)社會(huì)的“郡縣國(guó)家”治理體系一度構(gòu)成了嚴(yán)峻的沖擊和挑戰(zhàn)。治理鄉(xiāng)土中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯然無(wú)法直接適用于治理城市中國(guó)，原有治理體系在手忙腳亂中不斷調(diào)適和應(yīng)對(duì)，一度也嘗試過(guò)以“分權(quán)”為導(dǎo)向的治理思路和措施，但經(jīng)過(guò)二三十年的發(fā)展和反復(fù)總結(jié)，正日益體現(xiàn)出走向“超級(jí)郡縣國(guó)家”的趨勢(shì)，即原有基本體系框架延續(xù)傳統(tǒng)不變，而在能力上全面加強(qiáng)升級(jí)。

這個(gè)從郡縣國(guó)家升級(jí)為超級(jí)郡縣國(guó)家的過(guò)程，在當(dāng)代發(fā)生的具體“中觀”過(guò)程和實(shí)證案例則鮮有被學(xué)界深究。本文從治理史無(wú)前例的超大規(guī)模流動(dòng)人口過(guò)程中黨政科層制的變革歷程，來(lái)試圖闡述治理城市中國(guó)的成敗經(jīng)驗(yàn)及其內(nèi)在機(jī)理。

這一治理體系演變的基本過(guò)程是，為了應(yīng)對(duì)大流動(dòng)社會(huì)的治理新任務(wù)，東部地區(qū)黨政科層制嘗試了三重變革：橫向變革、縱向變革和技術(shù)變革。在整個(gè)治理體系復(fù)雜的三重變革過(guò)程中，原有的黨政科層制沒(méi)有走向分化和分權(quán)的治理模式，而是經(jīng)過(guò)初步調(diào)整后借助技術(shù)和組織變革，繼續(xù)堅(jiān)持以中央集權(quán)為導(dǎo)向的治理體系，并且也取得了較好的治理效果，為人類(lèi)在應(yīng)對(duì)一個(gè)高度分化的社會(huì)時(shí)該如何開(kāi)展整合性治理，提供了中國(guó)式解決方案。

“增設(shè)部門(mén)”：黨政科層制的橫向擴(kuò)張

20世紀(jì)90年代應(yīng)對(duì)人口大流動(dòng)的“千年巨變”之初，中國(guó)黨政科層制顯然沒(méi)有充分的經(jīng)驗(yàn)和思想準(zhǔn)備，整個(gè)90年代都是從加強(qiáng)治安管制和預(yù)防犯罪的角度看待問(wèn)題，公安系統(tǒng)的職能在這個(gè)過(guò)程中得到強(qiáng)化，但并未引起整個(gè)科層體系的變動(dòng)，屬于社會(huì)問(wèn)題的積累和解決方案醞釀階段。

但到了年代末期，圍繞流動(dòng)人口的群體性事件日益增多，各界普遍意識(shí)到僅僅依靠公安一家的“堵”顯然是治標(biāo)之策，而且難度越來(lái)越大，效果卻不見(jiàn)得好，必須加強(qiáng)“疏”的一面。從“管理”為主轉(zhuǎn)向“服務(wù)”為主或者說(shuō)“管理與服務(wù)”并重，逐漸成為各界的共識(shí)，尤其是一些極端個(gè)案的發(fā)生更加速了這一進(jìn)程。而加強(qiáng)“服務(wù)”的意識(shí)和舉措，不能僅僅停留在口頭上，其必須以人們“看得到”的更醒目形式展現(xiàn)出來(lái)，對(duì)流動(dòng)人口的政治姿態(tài)更加友善成為人口流入地執(zhí)政者需要重新思考的議題，“增設(shè)部門(mén)”無(wú)疑是一個(gè)顯而易見(jiàn)的選項(xiàng)，讓流動(dòng)人口感覺(jué)到“他鄉(xiāng)亦故鄉(xiāng)”，流入地也有了“娘家”。其背后體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的政治屬性，執(zhí)政黨一頭緊密聯(lián)系群眾回應(yīng)百姓呼聲，一頭有力領(lǐng)導(dǎo)政府及時(shí)作出改善。

筆者根據(jù)“六普”人口數(shù)據(jù)排列的外省流動(dòng)人口占常住人口比例最高的東部22個(gè)城市中，有8個(gè)城市（東莞、深圳、溫州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)新增設(shè)部門(mén)的變革現(xiàn)象。雖然“增設(shè)部門(mén)”的探索在近年處于低谷，但其當(dāng)年的重要政治意義和給上億流動(dòng)人口的鼓舞，都是不容忽視的歷史貢獻(xiàn)。這類(lèi)改革畢竟沒(méi)有太多經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，探索中的反復(fù)實(shí)屬正常，可惜的是學(xué)界目前尚無(wú)對(duì)此方面黨政科層制變革進(jìn)行深入總結(jié)的研究。

“增設(shè)部門(mén)”的改革是一種典型的黨政科層制的“橫向擴(kuò)張”，盡管其未必是人員編制上的絕對(duì)增加（不少地方往往采用從其他部門(mén)調(diào)配編制組建新部門(mén)的形式），甚至也未必是部門(mén)數(shù)量的絕對(duì)增加（有的增設(shè)部門(mén)采取與其他原有部門(mén)合署辦公的形式），但絕對(duì)是一個(gè)在黨政科層制體系中的職能上的“新增”，這種職能的增加是源于出現(xiàn)了“新的社會(huì)問(wèn)題”在原有體系內(nèi)長(zhǎng)期得不到很好的回應(yīng)和解決。

原有職能部門(mén)的設(shè)置與人員編制，最初都主要以戶籍人口為工作對(duì)象，這是一種制度框架約束，其背后源于公共服務(wù)的資源約束。自近代以來(lái)，黨政科層體系也往往是通過(guò)增設(shè)部門(mén)的形式來(lái)回應(yīng)“治理挑戰(zhàn)”，百余年間我們從農(nóng)業(yè)社會(huì)的“六部”增加到了現(xiàn)在的“百部”（廣義上考慮黨、政、人大、政協(xié)等所有部門(mén)），其基本邏輯和行為慣性也支配著當(dāng)代的干部們。甚至這一邏輯在當(dāng)前依然有強(qiáng)大的體現(xiàn)，如濟(jì)南市于2015年成立投資促進(jìn)局、2016年成立城市更新局；武漢市于2017年的4個(gè)月內(nèi)一口氣成立招才引智局、網(wǎng)上群眾工作部和科技成果轉(zhuǎn)化局三個(gè)新局；還有2011年成立并日益凸顯重要作用的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室；等等。

由此可知，作為一種黨政科層制回應(yīng)時(shí)代變革的典型方式，“增設(shè)部門(mén)”是有其深厚傳統(tǒng)和強(qiáng)勁動(dòng)力的。但“增設(shè)部門(mén)”的改革探索注定不會(huì)一帆風(fēng)順，甚至有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)低谷，在流動(dòng)人口治理領(lǐng)域恰恰如此。不少城市近年新設(shè)立的圍繞流動(dòng)人口服務(wù)管理機(jī)構(gòu)當(dāng)下又面臨被撤并的尷尬局面，最為引人注目的是東莞市的新莞人服務(wù)管理局。

“增設(shè)部門(mén)”的改革探索在實(shí)踐中除了剛才提到的體現(xiàn)積極政治態(tài)度之外，還取得了相關(guān)工作隊(duì)伍建立以及工作領(lǐng)域擴(kuò)大等諸多成果。那為何還會(huì)遭遇“回潮”的低谷呢？筆者通過(guò)近年來(lái)對(duì)長(zhǎng)三角和珠三角十余個(gè)城市的流動(dòng)人口服務(wù)管理黨政部門(mén)的實(shí)地調(diào)研后總結(jié)，核心在于其遭遇了四方面的困難和挑戰(zhàn)：其一，職責(zé)不清，遭遇其他部門(mén)抵觸；其二，體制不順，上級(jí)主管部門(mén)空缺；其三，協(xié)調(diào)乏力，缺乏法定權(quán)威職能；其四，隊(duì)伍難建，有限資源激烈爭(zhēng)奪。

面對(duì)這一系列局限，“增設(shè)部門(mén)”終于不敵與其同時(shí)并行的競(jìng)爭(zhēng)模式——“領(lǐng)導(dǎo)小組”，“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為一種“整合性”組織，較好的解決了黨政科層制的過(guò)度分化問(wèn)題，又與“郡縣國(guó)家”的傳統(tǒng)較為親和。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”：黨政科層制的橫向整合

如上文所述，東部地區(qū)22個(gè)外省流動(dòng)人口比例最高的城市，8個(gè)城市采用了“增設(shè)部門(mén)”的做法，那么其他城市如何應(yīng)對(duì)呢？答案就是“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式。甚至“增設(shè)部門(mén)”的8個(gè)城市其實(shí)同時(shí)也依然有領(lǐng)導(dǎo)小組，并且新增設(shè)的部門(mén)往往同時(shí)肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)。

為何“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式能夠在與“增設(shè)部門(mén)”模式展開(kāi)了十余年的競(jìng)爭(zhēng)后最后“勝出”呢？這還是要回溯大流動(dòng)社會(huì)帶給當(dāng)代中國(guó)在治理上的挑戰(zhàn)來(lái)分析，“大流動(dòng)社會(huì)的本質(zhì)是分化、變遷和改革。其至少包含四大特征是流動(dòng)本身、內(nèi)外有別、有序流動(dòng)和信息爆炸。其帶來(lái)的挑戰(zhàn)集中在政府職能難以穩(wěn)定、地方改革沖擊統(tǒng)一科層體系、管理的財(cái)政成本高昂、信息擴(kuò)散突破科層控制”。

在流動(dòng)人口領(lǐng)域中，更細(xì)致的問(wèn)題集中在四個(gè)方面：其一，信息缺失，人口流動(dòng)突破科層管理結(jié)構(gòu)；其二，權(quán)屬糾葛，屬人與屬地管理之間存在張力；其三，職責(zé)交叉，屬人與屬事之間模糊不清；其四，價(jià)值選擇，管理與服務(wù)之間因時(shí)而異。“增設(shè)部門(mén)”模式恰恰是在這些治理挑戰(zhàn)與實(shí)踐糾葛之中應(yīng)對(duì)乏力，而逐漸被黨政科層制的綜合作用力所放棄。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式的重要作用和意義近年來(lái)已被廣泛關(guān)注，“治大國(guó)，用小組”是一種經(jīng)典概括。筆者對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)小組”的定義是：中國(guó)政治與行政實(shí)踐活動(dòng)中，以加強(qiáng)整合為目的而成立的相對(duì)靈活且隱性的組織機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。具有領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)質(zhì)性質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)往往還會(huì)以委員會(huì)、指揮部、協(xié)調(diào)小組、工作組等名稱出現(xiàn)。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”這種治理模式自中共建黨之初就開(kāi)始實(shí)踐，其在當(dāng)代流動(dòng)人口治理中依然發(fā)揮出出色的治理績(jī)效。中央層面圍繞流動(dòng)人口治理工作的領(lǐng)導(dǎo)小組是在1991年開(kāi)始設(shè)立的中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“中央綜治委”，與中央政法委合署辦公）下面，全名為“流動(dòng)人口治安管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為“中央綜治委”的五個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組之一。2013年國(guó)務(wù)院成立的農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在人力資源社會(huì)保障部。前者反映的是當(dāng)時(shí)主要從治安角度考慮問(wèn)題的時(shí)代特征，當(dāng)然公共安全至今依然有其重要意義。后者反映的是新型城鎮(zhèn)化視野下的對(duì)待流動(dòng)人口工作的新理念。

為何“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式更能夠適應(yīng)流動(dòng)人口的治理任務(wù)？根本上在于如上文所述，流動(dòng)人口是一個(gè)“工作對(duì)象”（屬人特性），而并非某個(gè)具體“工作事務(wù)”（屬事特性），流動(dòng)人口涉及的工作內(nèi)容繁多，諸如治安、教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老、交通、衛(wèi)生、計(jì)生，等等。這些工作不可能由任何一個(gè)單一部門(mén)來(lái)承擔(dān)和解決，這也是“增設(shè)部門(mén)”模式衰落的最根本原因。流動(dòng)人口工作的根本挑戰(zhàn)在于如何實(shí)現(xiàn)“復(fù)雜治理”中對(duì)諸多公共職能部門(mén)的“整合”任務(wù)。涉及流動(dòng)人口工作的職能部門(mén)一般在20?30個(gè)左右，而“領(lǐng)導(dǎo)小組”無(wú)疑成為“整合”的利器。

通過(guò)這種簡(jiǎn)單梳理對(duì)比大體可知，“整合”屬性突出的“領(lǐng)導(dǎo)小組”模式略勝一籌，關(guān)鍵在于其有“三個(gè)適應(yīng)”：對(duì)上與“超級(jí)郡縣國(guó)家”治理體系相適應(yīng)；對(duì)下與“大流動(dòng)社會(huì)”的基礎(chǔ)相適應(yīng)；對(duì)中與“行政包干制”的運(yùn)作機(jī)制相適應(yīng)。

縱向變革：“向上升級(jí)”和“向下生級(jí)”的雙向突破

隨著人口流入規(guī)模越來(lái)越大，東部地區(qū)原有科層制在實(shí)際治理過(guò)程中遭遇人員編制、管理層級(jí)與管理幅度上的諸多嚴(yán)重困難。如果說(shuō)是否新增設(shè)部門(mén)涉及“中央集權(quán)”的原則的話，那么管理層級(jí)則更多是具體技術(shù)問(wèn)題，而且行政層級(jí)又多半與“區(qū)劃調(diào)整”相關(guān)聯(lián)。在建立更加合理的管理幅度和層級(jí)時(shí)，人口流入地既有體現(xiàn)行政級(jí)別提升的“向上升級(jí)”，也有滿足治理需求而進(jìn)行層級(jí)創(chuàng)造的“向下生級(jí)”，筆者將這種科層體制縱向上不同方向的同時(shí)突破概括為黨政科層制的“雙向生長(zhǎng)”。

“向上升級(jí)”是指一種在我國(guó)現(xiàn)有黨政科層體制中的地位提升。如縣級(jí)向上升級(jí)為地市級(jí)（如東莞、中山等），地級(jí)市向上升級(jí)為副省級(jí)城市（如深圳）或者直轄市等都是屬于非常明確的“剛性升級(jí)”，即在行政級(jí)別上予以明確升級(jí)。還有一種是在資源配置、管理權(quán)限等方面給予較高的授權(quán)安排，如“省直管縣”即賦予縣與地級(jí)市平等的財(cái)政地位，因?yàn)椴⑽慈嬲w地給予行政級(jí)別的升級(jí)，所以稱之為“柔性升級(jí)”（還有如縣級(jí)市、撤縣設(shè)區(qū)）。

“向上升級(jí)”更多帶有一些“組織安排”和寄予戰(zhàn)略希望，“向下生級(jí)”則往往是地方政權(quán)的“主動(dòng)為之”，這既源于向下的工作在自己權(quán)責(zé)之內(nèi)，也源于隨著人口流入而帶來(lái)的規(guī)模擴(kuò)大之后管理幅度調(diào)整的必然。在獲取了更多的發(fā)展資源之后，作為必須承擔(dān)的管理服務(wù)責(zé)任就顯得頗為繁重了，如何重新規(guī)劃安排自己轄區(qū)內(nèi)的管理層級(jí)和治理單元，又不能突破現(xiàn)有國(guó)家法律的框架限制，成為頗為頭疼的事情，至今依然缺乏完美的方案。

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