下面以“區鎮之間”和“鎮街之下”兩個管理層級的例子來觀察地方的實踐創新與回應。

（一）上海浦東新區

在“區鎮之間”試圖生長出一個管理層級上，以上海浦東新區的境況最為典型。當前，上海浦東新區在1200多平方公里土地上有500多萬常住人口，作為副省級城區，按照法律框架只能有“城區-鎮街”兩級行政管理層級（由于歷史原因其現在城區與鎮街的管理幅度是1:36）。但這個人口規模即使按照2014年之后最新標準也相當于一個“特大城市”的體量，而且加之浦東新區的職能部門都高配為副廳級單位，而下面街鎮還是與上海其他地方一樣是處級單位，則條塊地位不對等的協調困難更加突出。

面對復雜的局面，浦東新區二十多年中嘗試了“城工委、農工委——功能區——地工委”三種不同的體制機制創新，試圖去解決和緩解管理幅度不合理的困境。這其中既有體制變革，也有機制變革，但至今難以很好解決。

（二）東莞

在“鎮街之下”試圖生長出一個管理層級上，以東莞的境況較為有代表性。東莞的常住人口已經有800多萬，每個鎮街都達到了數十萬人的規模，而我國平均一個鄉鎮的管理人口在5萬人左右，50萬人左右就是一個縣的平均人口管理規模，顯然東莞的鎮街在應對的是一個通常意義上縣的治理任務。這就迫使其在鎮街之下再探索一個合理的治理單元，過去這種角色主要由村民自治組織承擔，但由于法律的明確定位使得其顯然并非長久之計，從2011年開始的“政務服務中心”探索到2015年的“綜合服務管理中心”，本質上都是要作為一個實質上的管理幾萬人規模的行政層級存在。

行政層級的生長變化，本質上是中國當代治理單元的不斷調整，穩定上千年的以縣為基本治理單元的傳統，正在發生深刻而迅速的變動。政治社會治理單元呈現“下沉”趨勢并聚焦于社區層面，經濟治理單元呈現“上升”趨勢并聚焦于市縣之間，行政治理單元徘徊于上述兩種趨勢之間并聚焦于縣區一級。

技術變革：組織變革之外的能力加強

國家治理，首先要求對社會的基本信息有較為準確的掌握，這當中自然以人口的基本信息為重，在“靜態社會”中這根本不構成太大的挑戰。但當人口大規模流動過程中，對其基本信息和狀態的把握就出現了嚴重的困難。通過原有科層制進行縱向逐級上報的人口信息，根本趕不上2億多流動人口迅速遷移的腳步，“底數不清”是人口流入地政府機關曾長期普遍頭疼的問題，至于公共服務均等化和社會融合等都還是后面的事情。“速度”成為迫切的問題，人口的流動與治理的追趕，恰似一場賽跑，“奔跑的信息”必須想辦法追趕上“奔跑的人”。而當代信息技術無疑為這方面提供了有力的支撐和幫助。

技術上的不斷升級和增效主要集中于信息采集、反饋和計算分析領域，這些工作使我們的效率取得了大幅度的提升。主要體現為提升流動人口的基礎信息采集登記速度、提高協調過程中的溝通速度、提升對流動人口的大數據分析能力等優勢。

但是“技術與治理”的關系顯然是復雜的，這和“技術與經濟”還是有較大差別，因為技術的本質在于效率，是“更快”，但社會治理的核心追求是“更好”。具體而言，技術可以幫助流動人口治理效率的提升，尤其是治安領域的提升。但在以下五個方面還有其局限：財富生產問題、管理協調問題、非理性問題、固定關系問題、智慧創造問題等。

科層組織的協調性在復雜治理中會越來越重要，信息技術幫助領導干部增加了管理幅度和協調過程的效率，尤其是一些反復出現的規律性治理任務，會非常明顯的逐漸由信息平臺承擔任務發包分配，相當于一種“智能化”的領導小組。

“網格化”+“信息化”的發展趨勢和潛力正是在此方面，早期信息化技術水平還不強時，“網格化管理”作為一種組織調整導向，是希望通過加強基層“塊”的統籌能力來解決“條塊矛盾”，但受制于信息反饋速度和協調能力等方面效果未如預期。但隨著近年信息化、智能化水平的不斷提升和廣泛運用，經過信息智能化加強升級之后的“網格”，確實發揮出了新的效率。原先最初僅僅被當作一種加強信息收集能力的技術工具，在深化發展中日益體現出反向的對科層組織的整合功能，甚至長遠來看具有某種替代潛能，這都是前所未有的巨大問題。

小結

“超級郡縣國家”適應“超級流動社會”。如果說制度因有歷史性而傳承特征很強的話，也并非說制度就不會變革而一勞永逸。實際上，制度終究要適應現實的社會生活和治理結構需要。那么當代中國以黨政科層制為核心的超級郡縣國家治理體系為什么能夠適應時代需求呢？

原因就在于，現在的“大流動社會”，也可以稱之為“超級流動社會”，在外部形態的“動與靜”上明顯不同于農業社會。但在原子化社會結構上，跟傳統農業社會是本質相同的，從“靜態大原子化”社會邁入了“動態小原子化”社會，可以認為是“原子化社會”的“超級模式”。則對應需要的也是一個整合集權的超級治理模式，這就從深層次上支持了超級郡縣國家體制。

對于社會外部形態流動化及其治理挑戰，治理體系通過技術變革提升信息速度予以克服。面對治理任務復雜多變，黨政科層制通過組織整合予以克服。最終治理體系呈現出原則不變（集權導向是傳統郡縣國家核心精神），技術升級與能力增強，組織結構微調的特征。

從這個變遷過程，我們可以發現社會結構分為表面狀態和內在結構，流動社會是其表面狀態，原子化是其內在結構。而最終決定社會治理體系的，不僅僅是表面狀態，更是內部組織結構狀態。社會結構的內部結構特征決定治理體系的基本原則，而外部形態僅僅改變治理的技術。即原子化社會要求中央集權，流動加速不過要求信息技術匹配。至此我們可以理解，“超級郡縣國家”治理體系從深層次上是適應當前中國的社會結構特征的，其“中央集權”的基本導向依然是有效而合適的。

在傳統的治理體系中，以“中央集權”為特征的郡縣制有核心地位和意義，但近代以來，我們長期受到西方問題意識的局限而難以自拔。自明末西方傳教士利瑪竇以來持續四百年的時間里，西方世界無法有效歸類中國政體而陷入迷茫，曹錦清教授將之命名為“利瑪竇困惑”。但“政體問題意識”是一個西方特色的問題意識，并非中國的傳統，中國古代從來沒有“政體問題意識”。時至今日，當我們離中華民族偉大復興越來越近時，有必要基于足夠的自信去重新審視自己的歷史和經驗，予以更加積極的認識和解釋。不必一提“集權”就談虎色變，這僅僅是一種治理方式和手段，而且在近代東西方社會中都不斷加強。只有基于中國自己的問題冷靜思考而不斷自信回答，我們的社會科學和治理實踐才能少走彎路而名實相符。

文/劉炳輝 華東理工大學中國城鄉發展研究中心 來源：文化縱橫

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