征收房地產(chǎn)稅需要一系列前提條件

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你曾經(jīng)在談稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化時(shí)主張，從間接稅向直接稅轉(zhuǎn)變，并且提到遲早會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)征稅——房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。最近兩年，房產(chǎn)稅的各種政策動(dòng)向尤其引人關(guān)注，你對(duì)這個(gè)稅種持什么看法？它的法理性、開征時(shí)機(jī)和可能造成的影響如何？

李煒光：我同意這個(gè)說法：中國都是國有土地，向居民征收房產(chǎn)稅，本身法理就不夠充分。但是，也有人說，有些國家或地區(qū)也存在國有土地下征收房產(chǎn)稅的情形。法理上是不是有問題，目前，不是真問題；更多的應(yīng)該是，既得利益在房產(chǎn)稅上（造成）的阻力更大一些。比如，有很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以來的特權(quán)階層占有的房產(chǎn)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通人家，這些房產(chǎn)如果都按評(píng)估價(jià)值征稅，顯然他們的持有成本會(huì)很高。

如果說是不是應(yīng)該有這個(gè)稅種，我倒偏向于可以考慮將來建構(gòu)這個(gè)稅——這是直接稅，而中國現(xiàn)在直接稅比例偏低。這個(gè)稅的好處是，納稅人可以直接承擔(dān)稅收，難以轉(zhuǎn)嫁，他當(dāng)然就會(huì)關(guān)注這個(gè)稅的用途、去向，有利于培養(yǎng)納稅人的權(quán)利意識(shí)；再就是可以成為地方政府可依靠的財(cái)源——開征某些跟地方利益直接相關(guān)的直接稅應(yīng)該是需要的，因?yàn)榈胤秸癖姷年P(guān)系最近，承擔(dān)著公共服務(wù)的責(zé)任。一般房產(chǎn)稅中央政府不能都拿走，最多是跟地方分成。所以，在地方政府缺乏財(cái)源、現(xiàn)有的分稅制體制存在缺陷的情況下，將來考慮建構(gòu)中國的房地產(chǎn)稅，我倒是持贊成態(tài)度——但要有一系列前提條件。

比如，要從法律上解決房產(chǎn)稅歸地方，由地方人大和政府共同決定這個(gè)稅怎么征；房產(chǎn)稅的征收需要房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，應(yīng)該由第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估，被評(píng)估者如果有異議，可以申訴，申訴得到仲裁仍然不合理，可以訴諸法律，法律有相應(yīng)的救濟(jì)條款來幫助。因?yàn)槿绻u(píng)估不合理，稅負(fù)就重，而這個(gè)稅負(fù)是不能轉(zhuǎn)嫁的，當(dāng)然要較真。中國目前沒有這種“較真”的機(jī)制，這個(gè)稅怎么征？要開征房產(chǎn)稅，還有一個(gè)前提條件，就是要把流轉(zhuǎn)稅的比例降下來，給直接稅上升留出空間。

總之，房產(chǎn)稅的征收是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，設(shè)計(jì)上需要非常嚴(yán)謹(jǐn)，管理上非常精細(xì)，要有跟納稅人面對(duì)面博弈的能力。而中國稅收管理目前似乎不具備這個(gè)溝通機(jī)制，且缺乏征納雙方的平等意識(shí)——而房產(chǎn)稅這種財(cái)產(chǎn)稅內(nèi)涵著政府和納稅人之間在法律上是平等關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：財(cái)稅除了“收”還有“支”，2015年中國出臺(tái)了《預(yù)算法》，預(yù)算法頒布后，預(yù)算問題有實(shí)質(zhì)性變化嗎？

李煒光：預(yù)算管理實(shí)際上是政治權(quán)力的一個(gè)方面：預(yù)算的制定、審批、執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估……所有這些都是在政治領(lǐng)域進(jìn)行的，而不是純粹的經(jīng)濟(jì)問題。用術(shù)語來講就是：預(yù)算是一種外部政治控制機(jī)制。從這個(gè)角度來衡量中國現(xiàn)在的預(yù)算，在公開性和投票機(jī)制方面還有很大問題。

《預(yù)算法》2015年頒布實(shí)施，到現(xiàn)在為止，實(shí)施細(xì)則還沒有出來。沒有實(shí)施細(xì)則的法律相當(dāng)于沒辦法正式執(zhí)行：出現(xiàn)問題怎么問責(zé)？怎么糾錯(cuò)？還是靠行政命令嗎？

中央與地方的財(cái)稅關(guān)系

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：中央與地方的財(cái)稅關(guān)系，是中國持續(xù)數(shù)千年都在討論的問題。前幾年時(shí)任財(cái)政部長樓繼偉一直呼吁，在中央和地方之間建立“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的財(cái)稅體制。而中國歷史上的“變法”、財(cái)政改革，呈現(xiàn)出的一個(gè)鮮明特點(diǎn)是“挹地方而注中央”，你覺得中國現(xiàn)在走出這個(gè)傳統(tǒng)的路徑依賴了嗎？

李煒光：沒有。因此，我希望的財(cái)政聯(lián)邦制——通過以公共責(zé)任為軸心的分稅制體制來建立從中央到省和省以下各級(jí)政府的財(cái)政分權(quán)體制，以解決中國財(cái)政資源的責(zé)任與支配權(quán)相適應(yīng)的問題，短期內(nèi)是做不到了。

建立真正的分稅制（我國省以下沒有實(shí)行分稅制），首先要由法律——國家從憲法、法律上，確定每一級(jí)政府做什么事、履行哪些公共責(zé)任，并匹配相應(yīng)的資源、權(quán)力。有了法律的明確責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，以責(zé)任為軸心來確立體制——做這些事需要哪些資源，體制就是用來解決支配資源的權(quán)力歸屬問題的。換言之，縣長做什么、省長做什么，中央做什么，中間是有邊界的。而且，一旦確定了這個(gè)邊界，就不能輕易逾越——因?yàn)樗欠尚再|(zhì)的，分稅制的各級(jí)政府之間的責(zé)任權(quán)力邊界是用法律隔開的。所以，分稅制之下，沒有中央干預(yù)地方、地方上級(jí)干預(yù)下級(jí)的問題，也不能去干預(yù)；否則，就是“挹地方而注中央”、“挹下級(jí)而注上級(jí)”，會(huì)造成財(cái)政秩序紊亂的，出了問題，說不清楚到底是誰的責(zé)任。

再就是法律的產(chǎn)生，不能定一個(gè)法律，納稅人有苦無處訴說。只要是大家自由意志的表達(dá)，稅負(fù)重一點(diǎn)，國民也同意、也認(rèn)。近代以來，英國稅負(fù)一直相對(duì)比較重，但英國人認(rèn)這個(gè)賬。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如果實(shí)施你說的分稅制，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，區(qū)域之間的財(cái)政資源是否會(huì)非常懸殊？是不是還是需要中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付？

李煒光：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一種資源的配置方式——已有的財(cái)政資源中央先收上來，再根據(jù)全國的情況，為了均衡發(fā)展的需要，做一點(diǎn)資源的調(diào)配。這不是沒有道理，但支配的資源量不宜過大、占比過高。

地區(qū)的不均衡永遠(yuǎn)存在，中央統(tǒng)一的調(diào)劑、轉(zhuǎn)移支付，有一定的合理性，但在這個(gè)事情上中央管得太多，對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展未必就有利。像中國這么大的國家，存在一定的地方差異是可以容忍的，對(duì)于貧困地區(qū)或者是群體給予一定的救濟(jì)也是可以的，但是要有一個(gè)數(shù)量的限定。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如果現(xiàn)行框架下，你說的那種分稅制不可能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)而言我們可以做什么樣的改變？

李煒光：體制問題倒逼政府必須往前推進(jìn)改革，那很有可能。改革本來就是倒逼出來的。在改革之前，應(yīng)該是一系列的改良、局部的修修補(bǔ)補(bǔ)，但修修補(bǔ)補(bǔ)不能替代改革。

來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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