1月30日，美國(guó)再次派遣軍艦駛?cè)肽虾Ｖ袊?guó)控制島礁12海里范圍內(nèi)。如何看待這個(gè)事件？中國(guó)下一步如何應(yīng)對(duì)南海問(wèn)題？筆者的研究體會(huì)是：這是奧巴馬政府整個(gè)南海方略的一部分，旨在迫使中國(guó)清晰化南海主張，以盡量（如果不是徹底）解決美國(guó)海軍在南海的航行自由問(wèn)題，但美軍并不想在南海打一仗。南海問(wèn)題的時(shí)間未必在中國(guó)一邊，在國(guó)際法框架內(nèi)清晰化自己的主張，更符合中國(guó)的整體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
如果說(shuō)2012年的黃巖島爭(zhēng)端，只是促使美國(guó)支持菲律賓提起仲裁，2014年的“981事件”則促使美國(guó)下決心調(diào)整南海應(yīng)對(duì)：不再滿足于當(dāng)“導(dǎo)演”，而是在加大幕后協(xié)調(diào)力度的同時(shí)，直接介入南海爭(zhēng)端。這主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：公開(kāi)批評(píng)中國(guó)、支持東盟聲索國(guó)；支持東盟（作為整體）、盟友（七國(guó)集團(tuán)、日本、澳大利亞）、區(qū)域外大國(guó)（印度、歐盟）在南海問(wèn)題上發(fā)聲乃至采取相應(yīng)行動(dòng)。美國(guó)的做法是，通過(guò)雙邊外交途徑施壓中國(guó)未果后，轉(zhuǎn)而高調(diào)實(shí)施頻繁的航行自由行動(dòng)（FONOPs），以清晰化中國(guó)在南海海域管轄權(quán)的范圍。
于是，我們看到2014年香格里拉對(duì)話會(huì)上中美之間的唇槍舌劍，美國(guó)國(guó)會(huì)與政府官員的一系列動(dòng)作，東盟發(fā)表外長(zhǎng)聲明（2014年）與主席聲明（2015年），七國(guó)集團(tuán)在南海問(wèn)題上首次表態(tài)（2015年），日本與澳大利亞紛紛增加對(duì)東盟聲索國(guó)的實(shí)際支持，印度與美國(guó)的聯(lián)合聲明中也聲稱“南海的航行自由和海上安全必須得到保護(hù)”（2015年）。
而需要獲得國(guó)家安全委員會(huì)批準(zhǔn)（clearance）的航行自由宣示行動(dòng)（ Operational Assertion），更成為美國(guó)海軍驗(yàn)證其在南海聲索國(guó)（主要是中國(guó)）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與領(lǐng)海內(nèi)自由航行權(quán)的主要工具。于是，有了2015年5月CNN記者的高調(diào)“飛越之旅”，10月份“拉森號(hào)”驅(qū)逐艦的“和平通過(guò)”（美方的用詞是peaceful transit），12月B-52轟炸機(jī)的“誤入”，直至2016年1月底“柯蒂斯號(hào)”驅(qū)逐艦的“無(wú)害通過(guò)”（innocent passage）。
美軍行為：動(dòng)機(jī)與國(guó)際法分析
從國(guó)際法的角度看，美軍采取的是“每次往前拱一點(diǎn)”的策略。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的12海里領(lǐng)海內(nèi)無(wú)害通行權(quán)，僅適用于艦船而不包括飛機(jī)。于是，P-8A反潛巡邏機(jī)在距離渚碧礁、永暑礁12海里外的空中進(jìn)行飛越。國(guó)際法實(shí)踐傾向于認(rèn)為，低潮高地沒(méi)有12海里領(lǐng)海但可以有500米安全區(qū)。于是，“拉森號(hào)”選擇了渚碧礁周圍12海里內(nèi)與500米之間的海域進(jìn)行“通過(guò)”。美國(guó)聲稱自己是在國(guó)際水域采取上述行動(dòng)。B-52飛越時(shí)距離華陽(yáng)礁才2海里，實(shí)在沒(méi)法從國(guó)際法上解釋，于是辯稱是天氣不好導(dǎo)致的“誤入”。中國(guó)法律要求外國(guó)軍用船舶進(jìn)入領(lǐng)海須經(jīng)批準(zhǔn)，美國(guó)軍艦也一直按照中國(guó)法律要求行事。可這次軍艦在中建島（并非低潮高地）附近12海里內(nèi)通過(guò)之后，五角大樓發(fā)言人戴維斯的反應(yīng)是：坦率承認(rèn)沒(méi)有事先通知任何一方，但這符合國(guó)際法以及美國(guó)的常規(guī)程序，還認(rèn)為這一行動(dòng)挑戰(zhàn)了中國(guó)、臺(tái)灣和越南在這一區(qū)域限制航行權(quán)利和自由的意圖。另一位國(guó)防部發(fā)言人烏爾班的表述則是“美國(guó)將在國(guó)際法允許的任何地方進(jìn)行飛越、航行或執(zhí)行行動(dòng)”。
美國(guó)在西沙中建島的行動(dòng)，被一些中國(guó)學(xué)者解讀為“挑戰(zhàn)中國(guó)對(duì)中建島的主權(quán)”。這種觀點(diǎn)值得商榷。美國(guó)一直表示對(duì)南海島礁歸屬不持立場(chǎng)，這是有經(jīng)驗(yàn)霸主的必然選擇。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，重要的不是島礁歸屬而是自由航行權(quán)。
美國(guó)此次宣示行動(dòng)至少有三個(gè)目的：第一，繼炒作南沙爭(zhēng)端后，把國(guó)際社會(huì)的視線轉(zhuǎn)向“西沙問(wèn)題”，如海域劃界、西沙是否屬于群島、西沙群島能否劃領(lǐng)海基線、中國(guó)用直線基線法畫(huà)出的西沙領(lǐng)海基線是否有效，等等；第二，對(duì)馬英九1月28日不顧美國(guó)勸阻視察太平島之舉，發(fā)出一個(gè)微弱的警示，不排除下一步在臺(tái)灣控制的東沙島附近實(shí)施航行自由行動(dòng)（美國(guó)對(duì)一些盟國(guó)也采取過(guò)此類行動(dòng)）；第三，以西沙為突破口，迫使中國(guó)像全世界大多數(shù)國(guó)家那樣，取消對(duì)無(wú)害通行權(quán)的預(yù)先批準(zhǔn)。
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