現(xiàn)代治理、現(xiàn)代稅制：征稅、用稅與財(cái)富創(chuàng)造

——訪財(cái)稅學(xué)者李煒光

　　本報(bào)記者劉玉海 吳小飛 天津報(bào)道

自1689年英國“光榮革命”確立現(xiàn)代政治治理體制以來，財(cái)政即是政治的核心議題，甚至可以說財(cái)政是現(xiàn)代政治的基石。在中國，情況同樣如此——每年的全國和地方各級(jí)政府的“兩會(huì)”，審議“政府賬本”——財(cái)政收支報(bào)告，都是常規(guī)議程之一，也是核心議題。

然而相較于本世紀(jì)前十幾年中國財(cái)政收入持續(xù)兩位數(shù)的高增長，2014年以來，中國的財(cái)政收入增速放緩，持續(xù)至今；與此同時(shí)，隨著一系列宏觀環(huán)境變化，企業(yè)和輿論呼吁“減稅降負(fù)”的聲浪此起彼伏。

財(cái)稅征收和財(cái)富創(chuàng)造之間究竟是怎樣的關(guān)系？如何在稅收和企業(yè)的可持續(xù)財(cái)富創(chuàng)造之間尋找平衡，成為中國財(cái)稅變革必須思考的問題。2019年3月1日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者就此專訪了天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)首席教授李煒光。2016年底，李煒光教授領(lǐng)銜的團(tuán)隊(duì)發(fā)布了一份中國企業(yè)稅負(fù)調(diào)研報(bào)告，引發(fā)廣泛關(guān)注。

在長期研究財(cái)稅史的李煒光教授看來，中國迄今為止還沒有確立“稅收要處理好和社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造系統(tǒng)的關(guān)系”的理念，在稅負(fù)測算、稅種設(shè)計(jì)、分稅制改革、預(yù)算公開等領(lǐng)域，尚存巨大改革空間。

在這次訪談4天之后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國“兩會(huì)”宣布，今年將減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元。某種程度上，這可以視為對(duì)2016年底以來中國持續(xù)減稅呼吁和2018年企業(yè)經(jīng)營形勢嚴(yán)峻的回應(yīng)。

與此同時(shí)，房產(chǎn)稅立法進(jìn)程的動(dòng)向，也引發(fā)又一波關(guān)于房產(chǎn)稅是否應(yīng)該開征、財(cái)政在國家公共治理中的角色問題的激烈討論——顯然，在現(xiàn)代國家治理與現(xiàn)代稅制的探索上，中國仍任重道遠(yuǎn)。

|訪談|

要改變流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：1月下旬，財(cái)政部國庫司公布了2018年的財(cái)政收支數(shù)據(jù)，全國一般公共預(yù)算收入增速6.2％，跟GDP增速大致持平，也是2014年以來連續(xù)第五年財(cái)政增速低于10％，財(cái)政增速持續(xù)放緩意味著什么？可能會(huì)有哪些影響？

李煒光：中國曾經(jīng)連續(xù)多年財(cái)政收入增速高于經(jīng)濟(jì)增速，跟中國的稅制結(jié)構(gòu)有關(guān)，中國實(shí)行的是流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。流轉(zhuǎn)稅制跟市場密切相關(guān)，而與企業(yè)經(jīng)營和盈利狀況的關(guān)系比較弱，隨著市場規(guī)模擴(kuò)大，財(cái)政收入的增速就容易快速提升。目前財(cái)政增速下滑這么明顯，說明企業(yè)、市場這個(gè)層面出了問題。

近年來，中央雖然做了決議，政策頻繁出臺(tái)，但企業(yè)稅負(fù)并沒有真正降下來。這會(huì)影響到企業(yè)家的預(yù)期，決定接下來是不是還繼續(xù)擴(kuò)大投資。從我目前接觸到的企業(yè)家的反映來看，企業(yè)部門的資產(chǎn)回報(bào)率這些年持續(xù)下降，從2012年以前的11.7％降到了目前的7％左右。這種情況是中國經(jīng)濟(jì)增長缺乏支撐力的一個(gè)表現(xiàn)。

還有一個(gè)影響就是，中國的城鎮(zhèn)化情況不是特別樂觀。中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)展并不順暢，農(nóng)民進(jìn)入城市只是個(gè)打工者，很難成為真正的城市居民——在城市就業(yè)、購房、給城市納稅，做一個(gè)自立自為的納稅人。現(xiàn)在農(nóng)村進(jìn)入城市的“農(nóng)一代”已經(jīng)老了，要回到農(nóng)村去；由于城鎮(zhèn)化改革的滯后，“農(nóng)二代”又難以成為真正的城市居民，只能“漂”在城市的邊緣，他們收入的大部分用于個(gè)人消費(fèi)，特別是支付房租，毫無積累可言，也就難以成為未來經(jīng)濟(jì)增長的支撐力量。

經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)在哪兒？不能還寄托在政府的大量投資上、寄托在量化寬松政策上、寄托在房地產(chǎn)上——這些最終會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入，因?yàn)橘Y產(chǎn)的回報(bào)率在下降，交不了多少稅。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：也就是說，財(cái)政收入的增速還將進(jìn)一步放緩？

李煒光：有這個(gè)可能。所以，國家的宏觀政策才會(huì)有這么大的調(diào)整。中國要實(shí)行稅制改革——改變以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)行以所得稅、財(cái)產(chǎn)稅制為主體的結(jié)構(gòu)，還要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性改革，給市場提供更大的自由空間，放棄對(duì)國有企業(yè)的資助、補(bǔ)貼等，都是很好的辦法。如果這樣去做，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)逐漸變得合理，但一些既得利益者就會(huì)受到影響。

增值稅適合制造業(yè)而不利于新興產(chǎn)業(yè)

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：每次輿論一出現(xiàn)減稅的討論，總是會(huì)有諸如“現(xiàn)在國家要花錢的地方很多……沒有多少減稅空間”之類的聲音。你怎么看這個(gè)問題？

李煒光：減稅這個(gè)問題比較復(fù)雜，現(xiàn)在各方都很重視。但是我們的報(bào)告發(fā)布兩年過去了，問題還在。

現(xiàn)在很大的一個(gè)問題是，沒有處理好政府征稅、用稅與財(cái)富創(chuàng)造系統(tǒng)之間的關(guān)系問題。稅負(fù)輕重不是說稅收把企業(yè)征死還是沒征死，而是要確保企業(yè)部門的資產(chǎn)回報(bào)率保持在一定水平。這個(gè)回報(bào)率決定著企業(yè)家未來的投資，包括風(fēng)險(xiǎn)投資——也就是技術(shù)和組織管理的創(chuàng)新，政府得把這塊利潤給企業(yè)留出來，不能都拿走。

反過來，如果能夠把企業(yè)稅負(fù)定位在一個(gè)適當(dāng)偏輕的水平，會(huì)提高投資收益率，刺激企業(yè)擴(kuò)大投資、形成資本積累。這又會(huì)導(dǎo)致雇傭增加和工薪上漲，而增長的這些就業(yè)和工薪變成消費(fèi)的話，能刺激其他企業(yè)擴(kuò)張，形成乘數(shù)效應(yīng)；變成租金或者按揭的話，能更好的支撐資產(chǎn)價(jià)格和債務(wù)杠桿。

特朗普減稅最大的啟發(fā)就是：他減的是企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅在美國聯(lián)邦財(cái)政收入中占比10％左右，很低。剛開始，批評(píng)者說，特朗普減企業(yè)所得稅那么小一個(gè)稅種，怎么不從個(gè)人所得稅開始減？之前里根、小布什都是減個(gè)人所得稅。但兩年后再看，減企業(yè)所得稅是非常有道理、非常有效的。因?yàn)椋m然企業(yè)所得稅只占美國聯(lián)邦財(cái)政收入的10％，但減輕這部分，對(duì)每個(gè)企業(yè)來說，恰恰就使商業(yè)凈利潤往上增，而那部分錢決定了企業(yè)未來投資多少以及敢冒多大的風(fēng)險(xiǎn)去進(jìn)行投資。特朗普通過減稅，給企業(yè)充分留利，讓企業(yè)去發(fā)展。而美國企業(yè)家的特點(diǎn)就是敢冒險(xiǎn)，再給他一點(diǎn)條件，他就更起飛了。而且，美國這次減稅有幾個(gè)政策特別離奇，比如企業(yè)購置固定資產(chǎn)100％計(jì)入成本，沒有折舊，從2018年到2023年，這個(gè)政策都生效。未來若干年，美國企業(yè)整個(gè)設(shè)備、技術(shù)更新?lián)Q代會(huì)非常快。

這其實(shí)就是政府和市場的互利分工，也是從“光榮革命”到“一戰(zhàn)”之前英美經(jīng)濟(jì)一直領(lǐng)跑全球的秘笈所在。熊彼特在《經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論》中認(rèn)為，只有當(dāng)這種類型的市場機(jī)制穩(wěn)住以后，創(chuàng)新（包括技術(shù)創(chuàng)新和組織管理創(chuàng)新）才是可能的。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：最近這幾年，中國進(jìn)行了“營改增”，個(gè)人所得稅也做了改革，但從2018年的數(shù)據(jù)來看，增值稅和個(gè)人所得稅仍然是增幅比較顯著的兩個(gè)重要稅種，你怎么評(píng)價(jià)這兩個(gè)稅種的改革？

李煒光：營業(yè)稅改增值稅和個(gè)人所得稅改革，看著力度不小，也可能對(duì)企業(yè)產(chǎn)生了某種正面效果，但是感覺力度還不夠。

增值稅是大工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，產(chǎn)業(yè)鏈條很長，上游、下游分得很清楚。制造業(yè)為主的情況下，企業(yè)生產(chǎn)什么，人們消費(fèi)什么，增值稅與這樣的經(jīng)濟(jì)形態(tài)可以相互適應(yīng)，環(huán)環(huán)抵扣，對(duì)新創(chuàng)價(jià)值征稅，在流轉(zhuǎn)稅里中性算是強(qiáng)的，較少重復(fù)征稅。這是它的優(yōu)點(diǎn)。但它在稅制設(shè)計(jì)上，仍存在問題。

首先，現(xiàn)在不是傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代了，已經(jīng)進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有人叫“消費(fèi)商”時(shí)代。社會(huì)生產(chǎn)方式被重構(gòu)了，不再是教科書中的生產(chǎn)決定消費(fèi)，而是消費(fèi)決定生產(chǎn)。以前是生產(chǎn)者在市場交易關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，生產(chǎn)者決定著生產(chǎn)什么產(chǎn)品，消費(fèi)者只能在現(xiàn)有產(chǎn)品中決定是否購買，不能參加到產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)去。但現(xiàn)在消費(fèi)者在市場交易關(guān)系中越來越處于中心位置，消費(fèi)者需要什么，生產(chǎn)者就生產(chǎn)什么，以往的供需關(guān)系被整個(gè)兒顛倒、重構(gòu)了。它不再需要那么長的產(chǎn)業(yè)鏈，不再需要很多的購置和庫存，甚至不需要很大的企業(yè)，企業(yè)小型化、個(gè)性化逐漸成為趨勢。增值稅與這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能會(huì)形成一些沖突。

增值稅的另一個(gè)問題是，企業(yè)支付員工的工資和為員工繳納的社保并不屬于增值稅抵扣范圍，而是構(gòu)成企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的增加值，要一并繳納增值稅，而增值稅的稅率又不一樣，這會(huì)導(dǎo)致企業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)加重或不平等。過去大工業(yè)時(shí)代，人工成本相較機(jī)器設(shè)備和原材料成本的比重不高，企業(yè)對(duì)這部分稅負(fù)尚可接受。但現(xiàn)在市場分工不斷細(xì)化，企業(yè)可能更需要的是程序設(shè)計(jì)、編程方面的工程師或其他高級(jí)人才。人數(shù)可能不多，但人力成本卻大大提高，這時(shí)候盡管增值稅稅率未變，企業(yè)的稅負(fù)就可能已經(jīng)過高了。

我們在調(diào)研中，有服裝制造企業(yè)反映，小工序如印花、蕾絲等，需要依靠“小作坊”來輔助生產(chǎn)，但是無法取得專票抵扣，致使企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。在調(diào)研建安企業(yè)時(shí)了解到，眾多中小規(guī)模建安企業(yè)不得已選擇一些不具備開票資格的企業(yè)購進(jìn)原材料，約占總成本的30％~40％。由于企業(yè)無法足額取得進(jìn)項(xiàng)發(fā)票，增值稅便構(gòu)成了企業(yè)負(fù)擔(dān)加重的因素。

第三個(gè)問題涉及貸款利息。2016年的營改增把金融服務(wù)也納入增值稅范圍，而我們都知道增值稅的特點(diǎn)是需要一個(gè)較為完整的運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條。對(duì)于提供貸款服務(wù)的機(jī)構(gòu)——無論是金融機(jī)構(gòu)還是非金融機(jī)構(gòu)，它們收取的利息都要繳納增值稅，而增值稅的原理是把已經(jīng)繳納的增值稅在下一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行抵扣，以便將其轉(zhuǎn)嫁給購買者或消費(fèi)者。但是按照現(xiàn)行規(guī)定，利息收入繳納的增值稅不得給下一環(huán)節(jié)開具增值稅發(fā)票，這就會(huì)造成下一環(huán)節(jié)增值稅負(fù)的提高（因?yàn)樗荒艿挚郏＿@個(gè)問題在資金密集型的企業(yè)，如建筑業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中要更嚴(yán)重些。

此外的問題還有，專用發(fā)票抵扣鏈條不完善，導(dǎo)致“走逃”和“連坐”之類的問題發(fā)生，也給企業(yè)造成很大困擾，增大了企業(yè)家的法律風(fēng)險(xiǎn)。參與調(diào)研的企業(yè)多次表示，他們均曾遇到過企業(yè)“走逃”問題。企業(yè)間進(jìn)行貿(mào)易合作，業(yè)務(wù)、合同、資金流均是真實(shí)的，但是當(dāng)上游企業(yè)出現(xiàn)問題，即這個(gè)合作鏈條出現(xiàn)問題時(shí)，即使下游合作企業(yè)所提供的業(yè)務(wù)證據(jù)是真實(shí)的，也要負(fù)抵扣鏈條斷裂的“連坐”責(zé)任，大家感覺很不公平，也增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

我國實(shí)施的增值稅制，有別于西方的價(jià)稅分離，包含增值稅的含稅價(jià)格成為市場交易的信號(hào)，容易造成供求雙方因價(jià)格提高過快而導(dǎo)致的“無謂損失”的出現(xiàn)——供給方提高價(jià)格以實(shí)現(xiàn)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁、導(dǎo)致需求方對(duì)過高價(jià)格需求量降低，交易量減少，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“死角損失”原理。所以，下調(diào)增值稅稅率不是好不好的問題，是不降不行的問題。（編者注:4月1日，增值稅減稅政策落地。根據(jù)此前公布的減稅方案，此次增值稅的下調(diào)包括將制造業(yè)等行業(yè)原有16％增值稅率降為13％，將交通運(yùn)輸、建筑、房地產(chǎn)等行業(yè)現(xiàn)行10％稅率降為9％，保持6％一檔稅率不變。）

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