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2019年3月下旬，2艘美國(guó)軍艦穿越了中國(guó)臺(tái)灣海峽，這再一次引起中外媒體的廣泛關(guān)注。美國(guó)海軍第七艦隊(duì)發(fā)言人海軍中校克萊頓·多斯（Clayton Doss）3月24日對(duì)媒體表示，海軍驅(qū)逐艦“柯蒂斯·威爾伯”號(hào)（Curtis Wilbur；DDG-54）和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)國(guó)家安全艦“伯瑟夫”號(hào)（Bertholf；WMSL-750）于當(dāng)?shù)貢r(shí)間3月24日和25日“根據(jù)國(guó)際法”進(jìn)行了此次航行。

據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料統(tǒng)計(jì)，70年來(lái)（1949-2019年）美國(guó)軍艦穿越我臺(tái)灣海峽共計(jì)15次。但在最近的這次穿越航行中，美艦在組合上出現(xiàn)了與以往不同的“新變化”：之前的穿越組合通常是2艘美國(guó)海軍軍艦（如：2艘驅(qū)逐艦、1艘驅(qū)逐艦+1艘巡洋艦、1艘驅(qū)逐艦+1艘補(bǔ)給艦等），而最近的這次穿越則出現(xiàn)了1艘美海軍軍艦+1艘美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法艦的新模式。其中的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法艦“伯瑟夫”號(hào)系近70年來(lái)首次穿越臺(tái)灣海峽。此舉表明，美國(guó)海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)的“國(guó)家艦隊(duì)”戰(zhàn)略概念或已首次在臺(tái)海地區(qū)進(jìn)入了實(shí)施階段。

“雙帽”屬性顯優(yōu)勢(shì)——遠(yuǎn)離美國(guó)國(guó)防部、靠攏美國(guó)海軍

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的所謂“雙帽”是指“執(zhí)法機(jī)構(gòu)”和“武裝部隊(duì)”兩種權(quán)力之“帽”。美國(guó)1878年6月18日頒布實(shí)施的《地方保安隊(duì)法案》（Posse Comitatus Act），主要是防止美國(guó)國(guó)防部干涉國(guó)內(nèi)執(zhí)法，該法案明確禁止在未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的情況下使用美國(guó)陸軍、美國(guó)空軍（未提到美國(guó)海軍和海軍陸戰(zhàn)隊(duì)）作為“地方保安隊(duì)”或用于執(zhí)法目的。2013年美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)頒發(fā)指令進(jìn)一步明確：禁止使用美國(guó)陸軍、美國(guó)海軍、美國(guó)空軍和美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法。在《地方保安隊(duì)法案》成為法律的時(shí)候，現(xiàn)代的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)還不存在。它的前身美國(guó)稅收船局(Revenue Cutter Service)，主要是一個(gè)海關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，當(dāng)時(shí)隸屬于美國(guó)財(cái)政部；直到1915年，美國(guó)稅收船局和美國(guó)救生局合并，重新取名為“美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)”。《1915年海岸警衛(wèi)隊(duì)法案》（Coast Guard Act of 1915）明確美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“在任何時(shí)候”都是美國(guó)武裝部隊(duì)的一個(gè)軍種，并被明確授權(quán)為美國(guó)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)。即使在戰(zhàn)時(shí)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)轉(zhuǎn)隸美國(guó)海軍部領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，這種“雙帽”屬性也不曾發(fā)生變化。例如，一艘美國(guó)海軍艦艇可能被用來(lái)搜尋、追蹤和阻止一艘涉嫌走私毒品的船只，但是只有搭載在該艘美國(guó)海軍艦艇上的美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“執(zhí)法分隊(duì)”人員才有權(quán)（美國(guó)海軍人員沒(méi)有這種權(quán)力）執(zhí)行實(shí)際的登船任務(wù)，并在必要時(shí)逮捕這艘可疑船只的船員。

正是由于美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的這種“雙帽”屬性，其并不像其他4個(gè)軍種一樣在美國(guó)國(guó)防部的管轄之下，而是受美國(guó)國(guó)土安全部的管轄，因此其強(qiáng)調(diào)保持與美國(guó)國(guó)防部距離是十分必要的：如果海岸警衛(wèi)隊(duì)從國(guó)土安全部轉(zhuǎn)移到美國(guó)國(guó)防部，那么它很快就會(huì)在國(guó)防部資金的零和競(jìng)爭(zhēng)中落敗；在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，保持國(guó)土安全和國(guó)防雙重角色的重要性，對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)具有戰(zhàn)略智慧的選擇。

然而，遠(yuǎn)離美國(guó)國(guó)防部的管轄并不妨礙美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)向美國(guó)海軍靠攏。海岸警衛(wèi)隊(duì)這種“雙帽”屬性在其與海軍合作時(shí)有三個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是海岸警衛(wèi)隊(duì)擅長(zhǎng)在商業(yè)航運(yùn)中行動(dòng)，當(dāng)采取威懾行動(dòng)時(shí)了解如何減少對(duì)美國(guó)海運(yùn)系統(tǒng)的干擾，而美國(guó)海軍對(duì)商業(yè)行動(dòng)的熟悉程度不高，需要海岸警衛(wèi)隊(duì)的支援；二是如果商業(yè)運(yùn)營(yíng)者在威懾行動(dòng)中未能遵守既定的海上規(guī)則，海岸警衛(wèi)隊(duì)有權(quán)采取行動(dòng)，而海軍則沒(méi)有執(zhí)法權(quán)力；三是海岸警衛(wèi)隊(duì)擅長(zhǎng)沿海作戰(zhàn)，擁有在共同的原則和文化下運(yùn)作的沿海部門(mén)、船站和航空站等海岸有機(jī)網(wǎng)絡(luò)的支持，一旦美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的資產(chǎn)得到增強(qiáng)，其獲得的技術(shù)和殺傷力將產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾和難以擊敗的“分層防御”能力。

美國(guó)海軍/海岸警衛(wèi)隊(duì)“國(guó)家艦隊(duì)”概念正在發(fā)揮作用

“國(guó)家艦隊(duì)”概念是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)與美國(guó)海軍聯(lián)合行動(dòng)的理論基礎(chǔ)。“國(guó)家艦隊(duì)”概念最初由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令和美國(guó)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)在1998年共同簽署，并在2006年3月展開(kāi)確認(rèn)：《國(guó)家艦隊(duì)——美國(guó)海軍和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合政策聲明》，正式文本《國(guó)家艦隊(duì)計(jì)劃》于2015年8月發(fā)布。根據(jù)“國(guó)家艦隊(duì)”戰(zhàn)略要求，美國(guó)海軍和美國(guó)海岸警衛(wèi)部隊(duì)在可能的情況下要進(jìn)行共同設(shè)計(jì)，主要圍繞指揮、控制、通信等設(shè)備，以及作戰(zhàn)、武器、工程系統(tǒng)，還包括協(xié)調(diào)的作戰(zhàn)計(jì)劃、采辦、訓(xùn)練和后勤。如：美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)國(guó)家安全艦的設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)了與美國(guó)海軍平臺(tái)和系統(tǒng)的互操作性，并且與美國(guó)海軍的“自由”級(jí)和“獨(dú)立”級(jí)瀕海戰(zhàn)斗艦、“阿利·伯克”級(jí)（DDG-51計(jì)劃）導(dǎo)彈驅(qū)逐艦有直接的共性。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)現(xiàn)代化發(fā)展的“深水”計(jì)劃以及后來(lái)的“資本重組”計(jì)劃為其提供了一支能在遠(yuǎn)洋活動(dòng)的可靠艦隊(duì)：國(guó)家安全艦艦隊(duì)。國(guó)家安全艦?zāi)軌蛱峁┏掷m(xù)的情報(bào)、監(jiān)視和偵察系統(tǒng)；經(jīng)驗(yàn)豐富的海上封鎖團(tuán)隊(duì)；一個(gè)現(xiàn)有飛行甲板平臺(tái)，可起降任何具有目標(biāo)識(shí)別、追查、反潛能力的直升機(jī)。而且與美國(guó)海軍軍艦相比，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)國(guó)家安全艦具有“非凡的續(xù)航力和燃油經(jīng)濟(jì)性”：“伯瑟夫”號(hào)的排水量為4500噸，只有美國(guó)海軍“威爾伯”號(hào)驅(qū)逐艦排水量的1/2，而自持力為90晝夜，是后者的6倍；續(xù)航力可達(dá)1.2萬(wàn)海里，是后者的約3倍。

表1：2012年美國(guó)“國(guó)家艦隊(duì)”。出自《2013年美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)資源配置白皮書(shū)》

學(xué)者：美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)任務(wù)重心應(yīng)向海運(yùn)系統(tǒng)轉(zhuǎn)移

2019年伊始，美國(guó)國(guó)家安全艦第8艘“米吉特”號(hào)（WMSL-757）執(zhí)行艦長(zhǎng)斯米克拉斯（Brian Smicklas）在美國(guó)海軍研究所《論文集》（2019年2月）刊發(fā)研究文章《保護(hù)海岸免受高端威脅》（Guard the Coast from High-End Threats），從一個(gè)側(cè)面反映了對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)走進(jìn)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的任務(wù)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略思考。

文章指出，美國(guó)近5萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和90%的進(jìn)口依賴(lài)海運(yùn)系統(tǒng)，而且美國(guó)軍隊(duì)仍然嚴(yán)重依賴(lài)于軍事輸出港口來(lái)運(yùn)送維持任何戰(zhàn)爭(zhēng)努力所需的武器和物資，考慮到這種經(jīng)濟(jì)和軍事上的重要性，可以說(shuō)美國(guó)海運(yùn)系統(tǒng)應(yīng)該被歸類(lèi)為美國(guó)的克勞塞維茨式的“重心”。文章認(rèn)為，雖然美國(guó)認(rèn)為恐怖主義不再是美國(guó)的頭等威脅而將國(guó)防重點(diǎn)放在應(yīng)對(duì)來(lái)自中俄競(jìng)爭(zhēng)的威脅上，但是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)面臨的海運(yùn)系統(tǒng)恐怖主義威脅并沒(méi)有消失，反而增加了遭受軍事打擊和水下破壞的危險(xiǎn)性。

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的任務(wù)“重心”一直是打擊“跨國(guó)有組織犯罪”，而美國(guó)海軍的任務(wù)“重心”則集中在美國(guó)印太-歐洲-中央3個(gè)戰(zhàn)區(qū)，美國(guó)本土沿海地區(qū)的海上兵力空虛，“缺乏足夠的軍事威懾力量”。文章指出，雖然中俄發(fā)展一支能夠戰(zhàn)勝美國(guó)的“馬漢”艦隊(duì)可能還需要幾年時(shí)間，但是認(rèn)為美國(guó)海運(yùn)系統(tǒng)不會(huì)受到大國(guó)的軍事打擊則是愚蠢的；與此相反，考慮到海運(yùn)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和軍事重要性以及有限保護(hù)，“修正主義大國(guó)”和“流氓政權(quán)”對(duì)美國(guó)海運(yùn)系統(tǒng)的攻擊應(yīng)該被認(rèn)為是“敵人”最有可能采取的行動(dòng)之一。文章提到，俄羅斯最近批準(zhǔn)了可以在水下切斷海底電纜的行動(dòng)，還開(kāi)發(fā)了一種超遠(yuǎn)程、核能力的無(wú)人水下航行器，如果一個(gè)“修正主義政權(quán)”對(duì)美國(guó)的一個(gè)主要港口采取行動(dòng)，美國(guó)海運(yùn)系統(tǒng)可能會(huì)像9/11之后的航空公司那樣被關(guān)閉，由此造成的混亂可能造成每天87億美元的損失，導(dǎo)致失業(yè)率上升及商品短缺。

像這樣的“高端威脅”可能目前看起來(lái)不是美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)該管的問(wèn)題，但如果它們成為現(xiàn)實(shí)，根據(jù)美國(guó)法律，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)將被要求解決這些問(wèn)題。因此，文章呼吁美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)“保衛(wèi)海岸”并將重心向美國(guó)海運(yùn)系統(tǒng)轉(zhuǎn)移，包括對(duì)來(lái)自大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的威脅進(jìn)行積極的威懾和探測(cè)。這樣做將增強(qiáng)美國(guó)海軍分配給美國(guó)戰(zhàn)區(qū)指揮官的“高需求/低密度”戰(zhàn)艦?zāi)芰σ约皯?zhàn)備能力，而且還將為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)提供財(cái)政生命線，使其在面臨政府關(guān)閉的情況下也能保持預(yù)算穩(wěn)定。

將美國(guó)海軍資源用于本土的海防是不明智的（這或許將危及美國(guó)在海外作戰(zhàn)和贏得戰(zhàn)爭(zhēng)的能力），從“國(guó)家艦隊(duì)”的角度來(lái)看，通過(guò)增強(qiáng)美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法艦隊(duì)的能力，原本負(fù)擔(dān)沉重的美國(guó)海軍資產(chǎn)將從美國(guó)國(guó)土防御任務(wù)中部分解放出來(lái)。在美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的協(xié)作下，美國(guó)海軍在海外的“分布式作戰(zhàn)”將變得更加靈活、更具威脅。