［導讀］四十年的改革開放極大地改變了中國的面貌，城市化進程帶來的經濟發展與社會流動，為社會治理、尤其是城市治理帶來了一系列新挑戰。本文作者認為雖然治理鄉土中國的經驗無法直接適用于治理城市中國，但經過二三十年的發展和反復總結，中國的城市治理，正日益顯現出走向“超級郡縣國家”的趨勢，即以中央集權為導向（郡縣制）的治理傳統延續不變，并通過黨政科層體制在組織、技術上的全面變革，實現這一治理體系的全面升級。文章僅代表作者觀點，特此編發，供諸君參考。

中國從傳統“鄉土社會”進入“城鄉中國”以來，社會的資本、人口、資源等諸多要素流動加速，呈現“大流動社會”之態，對原有適應靜態社會的“郡縣國家”治理體系一度構成了嚴峻的沖擊和挑戰。治理鄉土中國的經驗顯然無法直接適用于治理城市中國，原有治理體系在手忙腳亂中不斷調適和應對，一度也嘗試過以“分權”為導向的治理思路和措施，但經過二三十年的發展和反復總結，正日益體現出走向“超級郡縣國家”的趨勢，即原有基本體系框架延續傳統不變，而在能力上全面加強升級。

這個從郡縣國家升級為超級郡縣國家的過程，在當代發生的具體“中觀”過程和實證案例則鮮有被學界深究。本文從治理史無前例的超大規模流動人口過程中黨政科層制的變革歷程，來試圖闡述治理城市中國的成敗經驗及其內在機理。

這一治理體系演變的基本過程是，為了應對大流動社會的治理新任務，東部地區黨政科層制嘗試了三重變革：橫向變革、縱向變革和技術變革。在整個治理體系復雜的三重變革過程中，原有的黨政科層制沒有走向分化和分權的治理模式，而是經過初步調整后借助技術和組織變革，繼續堅持以中央集權為導向的治理體系，并且也取得了較好的治理效果，為人類在應對一個高度分化的社會時該如何開展整合性治理，提供了中國式解決方案。

“增設部門”：黨政科層制的橫向擴張

20世紀90年代應對人口大流動的“千年巨變”之初，中國黨政科層制顯然沒有充分的經驗和思想準備，整個90年代都是從加強治安管制和預防犯罪的角度看待問題，公安系統的職能在這個過程中得到強化，但并未引起整個科層體系的變動，屬于社會問題的積累和解決方案醞釀階段。

但到了年代末期，圍繞流動人口的群體性事件日益增多，各界普遍意識到僅僅依靠公安一家的“堵”顯然是治標之策，而且難度越來越大，效果卻不見得好，必須加強“疏”的一面。從“管理”為主轉向“服務”為主或者說“管理與服務”并重，逐漸成為各界的共識，尤其是一些極端個案的發生更加速了這一進程。而加強“服務”的意識和舉措，不能僅僅停留在口頭上，其必須以人們“看得到”的更醒目形式展現出來，對流動人口的政治姿態更加友善成為人口流入地執政者需要重新思考的議題，“增設部門”無疑是一個顯而易見的選項，讓流動人口感覺到“他鄉亦故鄉”，流入地也有了“娘家”。其背后體現的是執政黨的政治屬性，執政黨一頭緊密聯系群眾回應百姓呼聲，一頭有力領導政府及時作出改善。

筆者根據“六普”人口數據排列的外省流動人口占常住人口比例最高的東部22個城市中，有8個城市（東莞、深圳、溫州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經出現過新增設部門的變革現象。雖然“增設部門”的探索在近年處于低谷，但其當年的重要政治意義和給上億流動人口的鼓舞，都是不容忽視的歷史貢獻。這類改革畢竟沒有太多經驗可資借鑒，探索中的反復實屬正常，可惜的是學界目前尚無對此方面黨政科層制變革進行深入總結的研究。

“增設部門”的改革是一種典型的黨政科層制的“橫向擴張”，盡管其未必是人員編制上的絕對增加（不少地方往往采用從其他部門調配編制組建新部門的形式），甚至也未必是部門數量的絕對增加（有的增設部門采取與其他原有部門合署辦公的形式），但絕對是一個在黨政科層制體系中的職能上的“新增”，這種職能的增加是源于出現了“新的社會問題”在原有體系內長期得不到很好的回應和解決。

原有職能部門的設置與人員編制，最初都主要以戶籍人口為工作對象，這是一種制度框架約束，其背后源于公共服務的資源約束。自近代以來，黨政科層體系也往往是通過增設部門的形式來回應“治理挑戰”，百余年間我們從農業社會的“六部”增加到了現在的“百部”（廣義上考慮黨、政、人大、政協等所有部門），其基本邏輯和行為慣性也支配著當代的干部們。甚至這一邏輯在當前依然有強大的體現，如濟南市于2015年成立投資促進局、2016年成立城市更新局；武漢市于2017年的4個月內一口氣成立招才引智局、網上群眾工作部和科技成果轉化局三個新局；還有2011年成立并日益凸顯重要作用的國家互聯網信息辦公室；等等。

由此可知，作為一種黨政科層制回應時代變革的典型方式，“增設部門”是有其深厚傳統和強勁動力的。但“增設部門”的改革探索注定不會一帆風順，甚至有時還會出現低谷，在流動人口治理領域恰恰如此。不少城市近年新設立的圍繞流動人口服務管理機構當下又面臨被撤并的尷尬局面，最為引人注目的是東莞市的新莞人服務管理局。

“增設部門”的改革探索在實踐中除了剛才提到的體現積極政治態度之外，還取得了相關工作隊伍建立以及工作領域擴大等諸多成果。那為何還會遭遇“回潮”的低谷呢？筆者通過近年來對長三角和珠三角十余個城市的流動人口服務管理黨政部門的實地調研后總結，核心在于其遭遇了四方面的困難和挑戰：其一，職責不清，遭遇其他部門抵觸；其二，體制不順，上級主管部門空缺；其三，協調乏力，缺乏法定權威職能；其四，隊伍難建，有限資源激烈爭奪。

面對這一系列局限，“增設部門”終于不敵與其同時并行的競爭模式——“領導小組”，“領導小組”作為一種“整合性”組織，較好的解決了黨政科層制的過度分化問題，又與“郡縣國家”的傳統較為親和。

“領導小組”：黨政科層制的橫向整合

如上文所述，東部地區22個外省流動人口比例最高的城市，8個城市采用了“增設部門”的做法，那么其他城市如何應對呢？答案就是“領導小組”模式。甚至“增設部門”的8個城市其實同時也依然有領導小組，并且新增設的部門往往同時肩負領導小組辦公室的職責。

為何“領導小組”模式能夠在與“增設部門”模式展開了十余年的競爭后最后“勝出”呢？這還是要回溯大流動社會帶給當代中國在治理上的挑戰來分析，“大流動社會的本質是分化、變遷和改革。其至少包含四大特征是流動本身、內外有別、有序流動和信息爆炸。其帶來的挑戰集中在政府職能難以穩定、地方改革沖擊統一科層體系、管理的財政成本高昂、信息擴散突破科層控制”。

在流動人口領域中，更細致的問題集中在四個方面：其一，信息缺失，人口流動突破科層管理結構；其二，權屬糾葛，屬人與屬地管理之間存在張力；其三，職責交叉，屬人與屬事之間模糊不清；其四，價值選擇，管理與服務之間因時而異。“增設部門”模式恰恰是在這些治理挑戰與實踐糾葛之中應對乏力，而逐漸被黨政科層制的綜合作用力所放棄。

“領導小組”模式的重要作用和意義近年來已被廣泛關注，“治大國，用小組”是一種經典概括。筆者對“領導小組”的定義是：中國政治與行政實踐活動中，以加強整合為目的而成立的相對靈活且隱性的組織機構的統稱。具有領導小組實質性質的組織機構往往還會以委員會、指揮部、協調小組、工作組等名稱出現。

“領導小組”這種治理模式自中共建黨之初就開始實踐，其在當代流動人口治理中依然發揮出出色的治理績效。中央層面圍繞流動人口治理工作的領導小組是在1991年開始設立的中央社會治安綜合治理委員會（簡稱“中央綜治委”，與中央政法委合署辦公）下面，全名為“流動人口治安管理工作領導小組”，作為“中央綜治委”的五個領導小組之一。2013年國務院成立的農民工工作領導小組，辦公室設在人力資源社會保障部。前者反映的是當時主要從治安角度考慮問題的時代特征，當然公共安全至今依然有其重要意義。后者反映的是新型城鎮化視野下的對待流動人口工作的新理念。

為何“領導小組”模式更能夠適應流動人口的治理任務？根本上在于如上文所述，流動人口是一個“工作對象”（屬人特性），而并非某個具體“工作事務”（屬事特性），流動人口涉及的工作內容繁多，諸如治安、教育、醫療、就業、養老、交通、衛生、計生，等等。這些工作不可能由任何一個單一部門來承擔和解決，這也是“增設部門”模式衰落的最根本原因。流動人口工作的根本挑戰在于如何實現“復雜治理”中對諸多公共職能部門的“整合”任務。涉及流動人口工作的職能部門一般在20?30個左右，而“領導小組”無疑成為“整合”的利器。

通過這種簡單梳理對比大體可知，“整合”屬性突出的“領導小組”模式略勝一籌，關鍵在于其有“三個適應”：對上與“超級郡縣國家”治理體系相適應；對下與“大流動社會”的基礎相適應；對中與“行政包干制”的運作機制相適應。

縱向變革：“向上升級”和“向下生級”的雙向突破

隨著人口流入規模越來越大，東部地區原有科層制在實際治理過程中遭遇人員編制、管理層級與管理幅度上的諸多嚴重困難。如果說是否新增設部門涉及“中央集權”的原則的話，那么管理層級則更多是具體技術問題，而且行政層級又多半與“區劃調整”相關聯。在建立更加合理的管理幅度和層級時，人口流入地既有體現行政級別提升的“向上升級”，也有滿足治理需求而進行層級創造的“向下生級”，筆者將這種科層體制縱向上不同方向的同時突破概括為黨政科層制的“雙向生長”。

“向上升級”是指一種在我國現有黨政科層體制中的地位提升。如縣級向上升級為地市級（如東莞、中山等），地級市向上升級為副省級城市（如深圳）或者直轄市等都是屬于非常明確的“剛性升級”，即在行政級別上予以明確升級。還有一種是在資源配置、管理權限等方面給予較高的授權安排，如“省直管縣”即賦予縣與地級市平等的財政地位，因為并未全面整體地給予行政級別的升級，所以稱之為“柔性升級”（還有如縣級市、撤縣設區）。

“向上升級”更多帶有一些“組織安排”和寄予戰略希望，“向下生級”則往往是地方政權的“主動為之”，這既源于向下的工作在自己權責之內，也源于隨著人口流入而帶來的規模擴大之后管理幅度調整的必然。在獲取了更多的發展資源之后，作為必須承擔的管理服務責任就顯得頗為繁重了，如何重新規劃安排自己轄區內的管理層級和治理單元，又不能突破現有國家法律的框架限制，成為頗為頭疼的事情，至今依然缺乏完美的方案。

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