內(nèi)容提要

緬甸資源、能源蘊(yùn)藏豐富, 人力資源充足, 且市場(chǎng)潛力巨大。日本與緬甸關(guān)系的存續(xù)既有歷史淵源也有現(xiàn)實(shí)需要。即便在西方主要國(guó)家制裁緬甸軍政府的敏感時(shí)期, 日本也以民間援助等形式, 使雙方維持了相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)與政治聯(lián)系。隨著緬甸向民主化轉(zhuǎn)型, 特別是昂山素季領(lǐng)導(dǎo)緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟 (NLD, 民盟) 取得執(zhí)政地位后, 日本對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助和首腦外交更趨活絡(luò)。日本對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的確立、發(fā)展與調(diào)整, 顯示其對(duì)資源和市場(chǎng)的一貫追求, 也反映了日本地區(qū)外交層面配合美國(guó)亞太戰(zhàn)略, 彰顯在東南亞、南亞地區(qū)的存在感以及制衡中國(guó)的多重目的。日本現(xiàn)政權(quán)強(qiáng)化對(duì)緬甸援助外交, 對(duì)中國(guó)處理與緬甸關(guān)系帶來(lái)挑戰(zhàn)。

［關(guān)鍵詞］經(jīng)濟(jì)外交; 援助外交; 東盟共同體; 一帶一路;

［作者簡(jiǎn)介］白如純，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院日本研究所副研究員

［文章來(lái)源］《現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)》2017年第5期

緬甸地處中國(guó)和印度兩大國(guó)之間并跨印度洋和太平洋, 戰(zhàn)略位置十分重要。戰(zhàn)后, 基于特殊的歷史淵源, 日本一直把緬甸作為主要的親日國(guó)家看待。即使在西方國(guó)家對(duì)緬甸軍政府實(shí)施制裁期間, 日本朝野也與其保持了最低限度的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。自20世紀(jì)60年代迄今漫長(zhǎng)的半個(gè)多世紀(jì), 日本一直是對(duì)緬甸援助最多的國(guó)家之一。1988年3月緬甸發(fā)生軍事政變后, 西方國(guó)家對(duì)緬甸軍政府實(shí)施制裁。盡管日本與西方一道暫停對(duì)緬甸政府開(kāi)發(fā)援助, 但另一方面, 日本以改善民生為由, 維持對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助 (參見(jiàn)表1) , 是西方主要國(guó)家中與緬甸聯(lián)系最多的國(guó)家。

表1 1961—2010年緬甸接受DAC (發(fā)展援助委員會(huì)) 主要援助國(guó)雙邊援助凈流量 單位:百萬(wàn)美元

2011年3月登盛就任總統(tǒng)后, 緬甸開(kāi)啟民主化改革及民族和解進(jìn)程。2012年4月1日, 緬甸舉行議會(huì)補(bǔ)選, 昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟獲得聯(lián)邦議會(huì)45個(gè)可選空缺議席中的43個(gè), 成為議會(huì)第一大反對(duì)黨。2015年11月, 緬甸舉行全國(guó)大選, 民盟獲勝并于2016年3月底成立新政府, 繼續(xù)致力于民主化、民族和解以及可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的改革。在東盟共同體成立的節(jié)點(diǎn), 日本希望在協(xié)助緬甸實(shí)現(xiàn)民主化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面有所作為。在恢復(fù)、鞏固與緬甸政治關(guān)系的同時(shí), 日本政府希望與緬甸加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作, 對(duì)內(nèi)助推安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)的目標(biāo)達(dá)成, 對(duì)外配合美國(guó)亞太戰(zhàn)略, 維護(hù)其在東南亞特別是湄公河流域的主導(dǎo)地位。

一、日本朝野對(duì)緬甸政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的評(píng)估

2011年后緬甸在政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗懈母锎胧? 逐步邁向民主化并重新融入國(guó)際社會(huì)。2016年3月15日, 緬甸聯(lián)邦議會(huì)進(jìn)行總統(tǒng)選舉, 昂山素季的同窗好友、民盟資深成員吳廷覺(jué)高票當(dāng)選, 成為緬甸半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)首位非軍人出身的民選總統(tǒng)。

緬甸政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化引起了周邊國(guó)家乃至世界大國(guó)的關(guān)注。日本在東南亞尤其是湄公河流域具有影響力, 且與緬甸一直保持密切聯(lián)系, 極其關(guān)注緬甸形勢(shì)。日本朝野把緬甸定位為東南亞乃至亞洲最值得投資、也是最后待開(kāi)發(fā)的地區(qū), 從政府省廳到駐外派出機(jī)構(gòu)、智庫(kù)及民間組織均發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì), 為推動(dòng)日本政府和企業(yè)開(kāi)發(fā)與援助緬甸獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

日本政府認(rèn)為, 在政治關(guān)系層面, 應(yīng)基于歷史上形成的友好關(guān)系全方位強(qiáng)化雙邊關(guān)系。2011年登盛政權(quán)開(kāi)啟改革以來(lái), 日本對(duì)緬甸的民主化和經(jīng)濟(jì)改革以及民族和解起到了推動(dòng)作用;2016年新政權(quán)執(zhí)政后, 緬甸的地緣政治重要性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力凸顯, 日本認(rèn)為緬甸國(guó)內(nèi)的穩(wěn)定與地區(qū)的安定和繁榮直接相關(guān), 提出緬甸是“共同擁有基本價(jià)值觀的伙伴”, 將采取“官民并舉支援緬甸新政權(quán)致力的民主化、民族和解及發(fā)展經(jīng)濟(jì)”方針。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域, 日本認(rèn)為2011年3月以后, 緬甸在完善投資法規(guī)、統(tǒng)一匯率、開(kāi)放銀行保險(xiǎn)、整頓證券市場(chǎng)方面采取了一系列經(jīng)濟(jì)改革措施, 帶動(dòng)了能源、通信、制造業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)等領(lǐng)域的投資熱潮, 以至于2012年至今, 緬甸維持了每年7%以上的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[1]。

日本政府注意到歐美各國(guó)均對(duì)緬甸的民主化給予了積極評(píng)價(jià), 美國(guó)在2012年11月解除了除一部分寶石品目之外的商品禁運(yùn)措施, 歐盟隨后在2013年4月解除了除武器禁運(yùn)之外的經(jīng)濟(jì)制裁。2016年3月誕生的新一屆民選政府顯示了歡迎外國(guó)投資、放松管制的姿態(tài), 并于7月發(fā)表新經(jīng)濟(jì)政策, 10月制定了新投資法, 隨后, 美國(guó)對(duì)緬甸解除了武器禁運(yùn)以外的經(jīng)濟(jì)制裁。

除外務(wù)省等官方機(jī)構(gòu)的宣傳之外, 來(lái)自半官方乃至民間的這種推介、調(diào)研也佐證了緬甸作為“新寵”的地位和價(jià)值。“緬甸經(jīng)濟(jì)·投資中心”向有意投資緬甸的日本企業(yè)提供咨詢服務(wù), 例舉緬甸投資的十大優(yōu)勢(shì), 基本反映了日本朝野對(duì)緬甸國(guó)情的認(rèn)知。

日本金融機(jī)構(gòu)三菱UFJ于2015年6月發(fā)布調(diào)研報(bào)告, 該報(bào)告通過(guò)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的分析以及對(duì)亞太地區(qū)發(fā)展中國(guó)家的增長(zhǎng)率比較 (參見(jiàn)表2) , 對(duì)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及對(duì)緬甸投資表示相對(duì)樂(lè)觀的展望。同時(shí), 對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的課題做了謹(jǐn)慎、客觀的分析。從表2的數(shù)據(jù)可以看出, 2000年至2016年, 緬甸的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值除個(gè)別年份低于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外, 在表2所列各國(guó)中基本處于領(lǐng)先地位。

表2 2000—2016年亞太地區(qū)主要發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP) 增長(zhǎng)率

對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測(cè), 報(bào)告認(rèn)為民選政府成立后, 在經(jīng)濟(jì)開(kāi)放、自由化以及外資流入、ODA (政府開(kāi)發(fā)援助) 增加的大背景下, 緬甸的個(gè)人消費(fèi)、外來(lái)投資將呈現(xiàn)上升趨勢(shì), 緬甸經(jīng)濟(jì)有望維持目前8%左右的高增長(zhǎng)。但另一方面, 外資的流入將導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格和勞動(dòng)力成本升高, 通脹壓力增大。關(guān)于投資風(fēng)險(xiǎn), 報(bào)告首先提到緬甸國(guó)內(nèi)政治因素, 盡管當(dāng)時(shí) (2015年秋季前) 尚未舉行大選, 但假定民盟取得選舉勝利, 政權(quán)移交過(guò)程中出現(xiàn)紛擾, 也不太可能招致歐美再度對(duì)緬甸追加制裁。因?yàn)槿绻^續(xù)制裁和圍堵緬甸, 將導(dǎo)致緬甸在援助和投資方面過(guò)度依賴中國(guó), 這是歐美日所不愿看到的風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)吸引外資這個(gè)大前提。為此, 緬甸面臨著改善投資環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、法律制度、人才培養(yǎng)等方面的諸多課題。借助日元貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造, 將使仰光等大城市的商業(yè)環(huán)境在2020年前得到相當(dāng)大的改善, 進(jìn)入緬甸的日本企業(yè)數(shù)量將大幅增加。以日元貸款為核心的基礎(chǔ)設(shè)施援助項(xiàng)目的增加和事業(yè)的推進(jìn)直接關(guān)系到日本企業(yè)進(jìn)入緬甸, 也關(guān)系到緬甸經(jīng)濟(jì)的走勢(shì)[3]。

二、日本對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的經(jīng)緯

作為最早與日本解決戰(zhàn)后賠償問(wèn)題并建立外交關(guān)系的國(guó)家, 緬甸對(duì)于因賠償問(wèn)題與東南亞相關(guān)國(guó)家曠日持久討價(jià)還價(jià)的日本來(lái)說(shuō), 具有十分重要的政治意義。從理論上講, 經(jīng)濟(jì)外交既有利于日本推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展, 也有利于促進(jìn)區(qū)域繁榮與穩(wěn)定[4]。日本由此正式重返地區(qū)外交舞臺(tái), 并逐步使東南亞地區(qū)成為日本資源、能源的重要來(lái)源地和商品市場(chǎng)。

日本與緬甸的經(jīng)濟(jì)關(guān)系確立與發(fā)展, 離不開(kāi)二戰(zhàn)期間受其扶持的緬甸精英階層的配合。包括被稱(chēng)為緬甸獨(dú)立之父的昂山和長(zhǎng)期擔(dān)任緬甸最高領(lǐng)導(dǎo)人的奈溫等在內(nèi)的“三十志士”, 曾在日本的庇護(hù)和資助下開(kāi)展軍事訓(xùn)練并從事獨(dú)立斗爭(zhēng)。在1942年至1945年占領(lǐng)緬甸實(shí)行軍政統(tǒng)治期間, 日本也曾為不少緬甸留日學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金, 其中很多人在緬甸獨(dú)立后進(jìn)入政界并擔(dān)任要職。正是在這些親日勢(shì)力的協(xié)助下, 在兩國(guó)沒(méi)有正式建立外交關(guān)系之前, 日本就曾以低于國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格從緬甸進(jìn)口數(shù)十萬(wàn)噸大米, 應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后初期的糧食危機(jī)。作為“回報(bào)”, 日本把對(duì)緬甸的戰(zhàn)后賠償 (1954年11月) 及追加賠償 (1963年3月) 用于幫助緬甸建設(shè)水庫(kù)、水電站以及四大工業(yè)化項(xiàng)目 (輕型車(chē)輛、重型車(chē)輛、農(nóng)機(jī)具、機(jī)電制造) 。即使在以美國(guó)為首的西方國(guó)家對(duì)緬甸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁時(shí)期, 日本也以“人道主義”為名, 對(duì)緬甸給予各種援助。

(一) 軍政府時(shí)期之前日本與緬甸經(jīng)濟(jì)關(guān)系

1948年緬甸獨(dú)立后奉行自主外交, 拒絕參加美國(guó)主導(dǎo)的“舊金山和會(huì)”。因而未能依據(jù)該框架與日本展開(kāi)外交接觸。但日本與緬甸進(jìn)行雙邊接觸, 于1954年11月締結(jié)“和平條約”并簽署日本對(duì)緬“賠償協(xié)定”, 緬甸成為第一個(gè)與日本完成賠償談判并實(shí)現(xiàn)外交正常化的國(guó)家。1963年3月, 雙方締結(jié)相當(dāng)于“追加賠償”的“經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)定”, 又于1972年締結(jié)“航空協(xié)定”。

緬甸獨(dú)立后直到奈溫執(zhí)政結(jié)束的1988年前, 是日本與緬甸關(guān)系穩(wěn)定友好的蜜月期。與昂山一道得到日本資助的緬甸國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層與日本政客之間的私交甚好, 對(duì)奈溫主政時(shí)代 (1962—1988年) 的兩國(guó)關(guān)系產(chǎn)生了重大影響。1962年奈溫發(fā)動(dòng)軍事政變后, 外國(guó)駐緬使節(jié)中只有日本大使與奈溫繼續(xù)保持聯(lián)系。在東京有一個(gè)被俗稱(chēng)為“緬甸游說(shuō)團(tuán)”的組織, 成員包括安倍晉三首相外公前首相岸信介、其父前外相安倍晉太郎、自民黨中曾根派系掌門(mén)人渡邊美智雄等。基于高層人脈關(guān)系的左右, 帶來(lái)日本對(duì)緬甸的巨額ODA, 既緩解了奈溫發(fā)動(dòng)政變后緬甸出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī), 也促進(jìn)了這種基于政治精英個(gè)人感情之上兩國(guó)關(guān)系的發(fā)展。

日本對(duì)緬甸最初的經(jīng)濟(jì)援助以解決戰(zhàn)敗賠償?shù)男问竭M(jìn)行。1955年到1965年, 日本以貨物和勞務(wù)輸出等形式向緬甸支付了約2億美元, 同時(shí)還提供了相當(dāng)于5 000萬(wàn)美元的技術(shù)援助。1963年, 日本決定再向緬甸提供具有“準(zhǔn)賠款”性質(zhì)的1.4億美元的資金援助, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)合作。日本第一次提供給緬甸真正意義上的經(jīng)濟(jì)援助即日元貸款是在1968年, 此時(shí)日本已經(jīng)走上高速發(fā)展軌道。隨著國(guó)力的增強(qiáng), 日本以經(jīng)濟(jì)外交為手段謀求政治影響力的提升成為可能。

20世紀(jì)70年代后半期, 奈溫政府為了緩和國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī), 以開(kāi)放姿態(tài)接受來(lái)自世界各國(guó)的官方援助, 這一時(shí)期日本對(duì)緬甸的ODA迅速增長(zhǎng)。1976年, 東京舉辦了緬甸援助組織第一次正式會(huì)談, 奈溫政府向國(guó)際援助組織提出援助請(qǐng)求, 用于實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計(jì)劃。在援助組織會(huì)議之后, 緬甸的官方經(jīng)濟(jì)收入迅速增加。日本則以“綜合財(cái)政補(bǔ)貼” (1975年) 、“文化補(bǔ)貼” (1976年) 、“食品增產(chǎn)補(bǔ)貼” (1977年) 和“免除債務(wù)” (1979年) 等名目, 持續(xù)對(duì)緬甸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助。倘若沒(méi)有來(lái)自包括日本在內(nèi)的巨額外來(lái)經(jīng)濟(jì)援助, 奈溫政府難以應(yīng)對(duì)20世紀(jì)70年代至80年代的數(shù)次經(jīng)濟(jì)危機(jī), 而日本在對(duì)緬甸的援助中扮演了最重要的角色。

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